حفاظت از جو و توسعه قهقرایی حقوق بین الملل

نویسندگان: معصومه زمانیان، دانش آموخته کارشناسی ارشد حقوق بین الملل و استاد دانشگاه

دکتر زهرا وطنی، دکترای فقه و حقوق اسلامی، استادیار گروه فقه و حقوق پژوهشکده امام خمینی و انقلاب اسلامی

دیپلماسی ایرانی: تا چند هفته دیگر، کنفرانس تغییرات آب و هوایی 2022 سازمان ملل متحد (COP-27) در شرم الشیخ مصر تشکیل خواهد شد. در تلاش برای کاهش پیامدهای آخرالزمانی تغییرات آب و هوایی، کشورها در مورد اهداف  بالاتر در مورد چهار رکن کاهش (mitigation)، سازگاری (adaptation) و تامین مالی (financing)، و مورد چهارم، ضرر و زیان (loss and damage) [1] مذاکره خواهند کرد. در این زمینه، شناسایی اصول مربوطه حقوق بین الملل ضروری است و راهنمایی های به موقع را برای مذاکره کنندگان فراهم می کند. سال گذشته، کمیسیون حقوق بین‌الملل سازمان ملل (ILC) (UN International Law Commission) پس از هشت سال کار بر روی این موضوع به رهبری گزارشگر ویژه آقای شینیا موراس، دستورالعمل‌هایی را در مورد «حفاظت از جو» (Protection of the atmosphere) تصویب کرد. این دستورالعمل به موضوع مهمی می پردازد. با این حال، متأسفانه، تردید وجود دارد که آیا آنها می توانند نقش مهمی در هدایت دولت ها داشته باشند. این تردید، شاید به دلایل سیاسی، هرچند نه محدود، به «تفاهم 2013» (2013 Understanding) برمی‌گردد، و همچنین زمانی که ILC تصمیم گرفت موضوع را با توجه به محدودیت‌های اساسی ادامه دهد ولی در عمل مانع از پرداختن به سوالات موضوع مذاکرات شد. به طور پیش فرض، کمیسیون به تصمیمات سیاسی نمی رسد، زیرا مأموریت آن به تدوین و توسعه تدریجی حقوق بین الملل محدود می شود. چالش کلیدی، در این مورد، احترام به این محدودیت ها و در عین حال حفظ نقش و ارتباط ILC و نتایج آن در نظم حقوقی بین المللی است.

1- بررسی تفاهم 2013 (Understanding 2013)

کمیسیون در شصت و پنجمین جلسه خود (2013) [2] تصمیم گرفت موضوع «حفاظت از جو» را در برنامه کاری خود لحاظ کند، مشروط بر اینکه:
«الف) کار روی موضوع «حفاظت از جو» به گونه‌ای پیش خواهد رفت که در مذاکرات سیاسی مربوطه، از جمله در مورد تغییرات آب و هوا، با تخریب لایه اوزون، و آلودگی هوای فرامرزی دوربرد تداخل نداشته باشد. این موضوع به سوالاتی از قبیل: مسئولیت دولت ها و اتباع آنها، اصل «جبران پولی آلوده کننده» یا «اصل آلوده کننده جبران می‌کند» (The polluter-pays principle)، اصل احتیاط (The precautionary principle)، اصل مسئولیت های مشترک اما متمایز (Common but differentiated responsibilities)، و انتقال سرمایه و فناوری به کشورهای در حال توسعه، از جمله حقوق مالکیت معنوی؛ (ب) همچنین موضوع مواد خاصی مانند کربن سیاه، ازن تروپوسفر و سایر مواد با تاثیر دوگانه که موضوع مذاکرات بین کشورهاست. این پروژه به دنبال «پر کردن» شکاف‌ها در رژیم‌های معاهده نیست. [….] بلکه نتیجه کار روی این موضوع، پیش‌نویس دستورالعمل‌هایی خواهد بود که به دنبال تحمیل قوانین حقوقی بر رژیم معاهده فعلی نیستند یا اصول حقوقی که قبلاً در آن وجود ندارد. گزارش‌های گزارشگر ویژه مبتنی بر چنین تفاهمی است». (بند 168)

این تفاهم به بحث و جدل در کمیته بین المللی حقوق بشر و کمیته ششم دامن زد زیرا برای اولین بار است که شرایط برای گزارشگر ویژه وضع می شود. این شرایط به‌ویژه با استفاده از اصطلاحات غیر جامع و فرمول‌های نامشخصی مانند «عدم دخالت در مذاکرات سیاسی مربوطه» و «... که مشمول مذاکرات بین دولت‌ها هستند» بیان شده است.

برخی از اعضای کمیته ششم و کمیسیون حتی خاطرنشان کردند که تحمیل چنین شرایطی برای کمیسیون «مایه شرمساری» و «غیر اخلاقی» (A/CN.4/SR.3212, A/CN.4/SR.3358) [3] [4] و تحقیرآمیز برای گزارشگر ویژه است (A/CN.4/SR.3413). [5] همچنین برخی تفاهم را به عنوان یک «جلیقه مخصوص دیوانگان» (A/CN.4/SR.3212) [6] و اینکه کمیسیون «گزارشگر ویژه را به زنجیر بسته بود و از او خواسته بودند تا بدود» (A/CN.4/SR.3410) [7] در نظر گرفتند. در نهایت، اکنون به تفاهم در مقدمه رهنمودها اشاره شده است، مشروط بر اینکه «پیش‌نویس دستورالعمل‌های حاضر بر اساس تفاهم توضیح داده شود. هدف آن مداخله در مذاکرات سیاسی مربوطه یا تحمیل قواعد یا اصولی که قبلاً در آن وجود ندارد بر رژیم های معاهده فعلی نباشد. همچنین، دستورالعمل (2) در مورد دامنه به صراحت بیان می‌کند که «پیش‌نویس دستورالعمل‌های حاضر به سؤالات مربوط به اصل «جبران پولی آلوده کننده»، اصل احتیاط و اصل مسئولیت‌های مشترک اما متمایز نمی‌پردازد و به آنها آسیبی نمی‌زند». با این وجود، هیچ یک از دستورالعمل ها به صراحت «مواد» مذکور در تفاهم را استثنا نمی کند، اما در عوض، در تعریف «آلودگی اتمسفر»، دستورالعمل (1) به هر «مواد» بدون محدودیت اشاره دارد. علاوه بر این، در هیچ یک از دستورالعمل ها، حداقل به عنوان یک مفهوم، توجه ویژه ای که باید به کشورهای در حال توسعه و کمتر توسعه یافته و افراد و گروه های آسیب پذیر در نظر گرفته شود، توجه نشده است؛ البته به جز در یک مرجع نابجا در دستورالعمل (9) که در مورد «رابطه متقابل بین قوانین مربوطه» می باشد. این استثنا ممکن است عمدی بوده باشد، و شاید برآمده از یک تفسیر بسیار گسترده از تفاهم باشد. در هر صورت، این تنها نگرانی موجود نیست.

2- الزام به حفاظت از جو

دستورالعمل (3) سنگ بنای دستورالعمل است زیرا به  بیان«وظایف حفاظت از جو» می پردازد. این قانون مقرر می‌دارد که «دولت‌ها موظفند از جو با انجام اقدامات لازم، مطابق با قواعد قابل اجرا حقوق بین‌الملل، برای جلوگیری، کاهش یا کنترل آلودگی جو و تخریب اتمسفر، از جو محافظت کنند». علاوه بر این که سؤالات مهمی مانند ماهیت مشترک و فردی تعهدات و فعالیت های بازیگران غیردولتی به سطح تفسیر تنزل یافت؛ مهمتر از همه در این دستورالعمل، فرصت منحصر به فرد برای ارزیابی - حتی در تفسیرها - تعهدات عام الشمول دولت‌ها در قبال جامعه بین‌المللی بنابر اصل erga omnes در الزام به حفاظت از جو از دست رفت.

3- ارزیابی اثرات زیست محیطی (Environmental impact assessment) (EIA)

دستورالعمل (4) به "ارزیابی اثرات زیست محیطی" می پردازد که در حال حاضر یک تعهد الزام آور تحت قوانین بین المللی است. این دستورالعمل مقرر می‌دارد که «دولت‌ها موظفند اطمینان حاصل کنند که ارزیابی اثرات زیست‌محیطی فعالیت‌های پیشنهادی تحت صلاحیت یا کنترل آن‌ها انجام می‌شود که این فعالیت ها احتمالاً تأثیر نامطلوب قابل توجهی بر جو از نظر آلودگی جوی یا تخریب اتمسفر دارد». اگرچه پیش نویس مواد ILC در سال 2001 در مورد جلوگیری از آسیب فرامرزی ناشی از فعالیت های خطرناک رویه هایی را برای EIA (ماده 7-14) تعیین می کند که می توانست الهام بخش باشد، اما با این وجود، این دستورالعمل هیچ راهنمایی در مورد روشی برای کمک به دولت ها در انجام این تعهد ارائه نکرد (به مواد 204-206 UNCLOS (کنوانسیون سازمان ملل در مورد حقوق دریاها)، مواد 11-19 UNWC (معاهده جهانی استفاده‌های غیرقانونی از مسیرهای آبی بین‌المللی) [8] مراجعه کنید).  در نتیجه، مشخص نیست که چگونه دستورالعمل (4) را می توان به عنوان یک افزوده از نظر توسعه تدریجی یا حتی قانونگذاری در نظر گرفت.

4- یکپارچگی سیستمی

دستورالعمل (9) به  بیان«رابطه متقابل بین قوانین مربوطه» می‌پردازد. در بند اول خود مقرر می دارد که «قواعد حقوق بین الملل مربوط به حفاظت از جو و سایر قواعد مرتبط حقوق بین الملل، از جمله، قواعد تجارت بین المللی و حقوق سرمایه گذاری، حقوق دریاها و حقوق بین‌الملل حقوق بشر، باید تا حد امکان شناسایی، تفسیر و اعمال شود تا مجموعه واحدی از تعهدات سازگار، در راستای اصول هماهنگ‌سازی و یکپارچگی سیستمی، و با هدف اجتناب از تعارض ایجاد شود. …». سوالی که در اینجا قابل طرح است اینکه این دستورالعمل چه چیزی را به آنچه قبلاً در ماده 31 (3) VCLT ارائه شده است اضافه می کند. اگر دستورالعمل 9(1) به جای تکرار مفهوم ادغام سیستمی به صورت انتزاعی، ارزش افزوده ای ارائه می نمود، تفسیر سایر قواعد حقوق بین الملل (مانند تجارت، سرمایه گذاری و غیره) را به گونه ای تشویق می کرد که با قوانین حفاظت از جو در تضاد نباشد.

5- همکاری، اجرا و پذیرش

دستورالعمل های (8)، (10) و (11) به ترتیب به بیان همکاری، اجرا و پذیرش بین المللی می پردازند. با این حال، هیچ یک از این سه دستورالعمل به صراحت بر هیچ گونه برخورد ویژه ای با کشورهای در حال توسعه و کمتر توسعه یافته یا افراد و گروه های آسیب پذیر تأکید ندارد (ر.ک. موافقت نامه پاریس)، بلکه صرفا یک رویکرد هشدار دهنده است که ممکن است نیازهای ویژه این دسته ها را نیز کمرنگ کند. به همین دلیل است که برخی از کشورها پیشنهاد کردند یک پاراگراف به دستورالعمل (8) اضافه شود که نیازهای ویژه و شرایط خاص کشورهای در حال توسعه را شناسایی کند (A/CN.4/736)، [9] اما این پیشنهاد مورد توجه قرار نگرفت.
دستورالعمل (10) مقرر می دارد؛  اجرای ملی تعهدات مربوط به حفاظت از جو «ممکن است به شکل اقدامات قانونی، اداری، قضایی و سایر اقدامات انجام شود» و «دولت ها باید تلاش کنند تا توصیه های مندرج در پیش نویس دستورالعمل های حاضر را عملی کنند». با این وجود، جای این سوال است که این چه ارزش افزوده ای از نظر توسعه مترقی یا حتی تدوین صرف به همراه دارد. همین سوال در مورد دستورالعمل 11 (1) مطرح می شود که مقرر می دارد: «دولت ها موظفند به تعهدات خود تحت قوانین بین المللی مربوط به حفاظت از جو در برابر آلودگی جوی و تخریب جوی، از جمله از طریق رعایت قوانین و رویه‌های موجود در قراردادهای مربوطه که طرفین آن هستند، با حسن نیت عمل کنند.

6- حل و فصل اختلافات

در نهایت، دستورالعمل (12) مقرر می‌دارد که «اختلافات بین دولت‌ها در رابطه با حفاظت از جو در برابر آلودگی جوی و تخریب اتمسفر باید با روش‌های مسالمت‌آمیز حل و فصل شود» و «از آنجایی که چنین اختلافاتی ممکن است ماهیت واقعی و علمی داشته باشد، استفاده از کارشناسان علمی و فنی باید مورد توجه قرار گیرد». با این حال، چنین ماده ای عقب نشینی از مقررات مربوط به وسایل حل و فصل اختلاف در اقیانوس آرام تحت منشور ملل متحد است. اول اینکه، دستورالعمل (12) به جای زبان الزام آور «باید» که قبلاً در مفاد الزام آور منشور ملل متحد 2 (3) و 33 (1) منشور ملل متحد در مورد حل و فصل صلح آمیز اختلافات به کار رفته است، از فعل «باید بخواهیم» استفاده می کند. علاوه بر این، دستورالعمل (12) نسبت به مفاد کلی منشور سازمان ملل که انواع روش‌های حل اختلاف را برمی‌شمارد، جزئیات کمتری دارد. در حالیکه به طور حداقلی، این دستورالعمل می‌توانست ابزارهای خاص مختلفی را برای حل و فصل اختلافات جوی پیشنهاد کند. همچنین ، برای ارائه ارزش افزوده، دستورالعمل (12) پس از برجسته کردن ماهیت وابسته به علمی اختلافات جوی، می توانست بر گزینه ای برای کشورها برای توسل به سازمان ها یا نهادهای بین المللی تخصصی (مانند WMO، UNEP) به عنوان یکی از ابزارهای حل و فصل اختلافات خود تأکید کند. علاوه بر این، با توجه به ماهیت واقعی اختلافات جوی، از سویی این دستورالعمل می توانست توسل به رویه های حقیقت یاب - متشکل از تخصص لازم - را برای تسهیل حل و فصل اختلافات تشویق کند. (ر.ک. UNWC ماده 33، ILC 2001 پیش نویس مواد در مورد پیشگیری از آسیب فرامرزی). و از سوی دیگر، این دستورالعمل امکان داشت رویه‌های مصالحه‌ای را پیشنهاد کند که قبلاً در چندین توافق‌نامه زیست‌محیطی (مانند UNCLOS، کنوانسیون مبارزه با بیابان‌زایی، کنوانسیون تنوع زیستی) ارائه شده‌اند.

نتیجه

واقعیت این است که هنوز ابهاماتی وجود دارد بر اینکه در مواضعی که قانون با سیاست و علم در هم آمیخته است، نباید مانع از این باشد که ILC خود را محدود به شناسایی حقوق بین الملل اعلام کند. در غیر این صورت، تا زمانی که ILC بر این باور است که نمی‌تواند خدمات معناداری ارائه کند، گزینه رد یک موضوع  را در راستای این سیاست حفظ می‌کند. در عمل می بینیم که اگرچه  ILC روی حفاظت از جو کار می کند، اما به نظر نمی رسد که حداکثر وظیفه خود را انجام دهد. همین امر باعث شد که برخی از  کشورها مشاهده کنند که علیرغم طبقه بندی شدن به عنوان «راهنماها»، چندین پیش نویس از عنصر «راهنما» غایب بودند (A/CN.4/736).

رهنمودها می توانستند درک بهتری از تعهدات دولت ها بر اساس حقوق بین الملل عمومی ارائه دهند که به نوبه خود می تواند همگرایی دیدگاه ها را تسهیل کند - یا حداقل موضع های غیرقابل دفاع را در مورد سؤالات مربوط به جو سیاره ما حذف کند. در واقع، محدودیت‌های سیاسی در «تفاهم 2013» محدودیت‌های قابل‌توجهی را بر کار گزارشگر ویژه تحمیل کرد، و باید دید که آیا این یک سابقه برای تکرار در تاریخ ایجاد می کند یا خیر. گزارش چندین فرصت را برای مشارکت از دست داده است به این دلیل که به هیچ وجه به تصمیمات سیاسی اختصاص یافته به دولت ها تجاوز ننموده است. امیدواریم در صورت ادامه مذاکرات در مورد درخواست نظر مشورتی در مورد تغییرات آب و هوایی، از این فرصت ها در مقابل سایر مجامع از جمله دیوان بین المللی دادگستری (ICJ) استفاده شود.

پاورقی ها:

[1] معصومه زمانیان، بهاره حیدری (1401)، مدیریت آب و هوا، اصلاحات یا نابودی؛ آینده UNFCCC، انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد؛
 https://unstudies.ir/iauns-forum/مدیریت-آب-و-هوا،-اصلاحات-یا-نابودی؛-آینده-UNFCCC/ 

[8]  Non-Navigational Uses of International Watercourses (UNWC)؛ معاهده جهانی استفاده‌های غیرقانونی از مسیرهای آبی بین‌المللی؛ در سال 1997، بیش از صد کشور برای تصویب کنوانسیون سازمان ملل متحد در مورد قانون استفاده‌های غیرقانونی از مسیرهای آبی بین‌المللی (UNWC) - یک چارچوب قانونی جهانی انعطاف‌پذیر و فراگیر به هم پیوستند که استانداردها و قوانین اساسی را برای همکاری بین کشورهای حوزه آب در استفاده، مدیریت و حفاظت از آبراهه های بین المللی ایجاد می کند. این کنوانسیون در 17 اوت 2014 لازم‌الاجرا شد و از ژانویه 2015، 36 کشور متعاهد را شامل می‌شد. از زمان تصویب این کنوانسیون، آلودگی آب و استفاده بیش از حد در بسیاری از نقاط بدتر شده است و فقیرترین مردم جهان در حال حاضر با کاهش منابع مواجه هستند. مقیاس چالش آب شیرین بسیار زیاد است، به ویژه با تغییرات آب و هوایی که دسترسی آب را غیرقابل پیش بینی تر می کند و باعث خشکسالی ها و سیل های مکرر و گسترده تر می شود. تامین آب مورد نیاز ما برای رفع نیازهای رو به رشد انسان، حفاظت از اکوسیستم های شکننده و حفظ رفاه اقتصادی در واقع یکی از جدی ترین و فوری ترین وظایفی است که جهان در قرن بیست و یکم با آن روبروست.
https://www.gwp.org/globalassets/global/events/iwl-training-2016/unwc_2015_compressed.pdf