ستیز با سازمان ملل

نویسندگان: گوستاو رومر، پژوهشگر در برنامه نظم جهانی و نهادها و استیوارت پاتریک، پژوهشگر ارشد و مدیر برنامه نظم جهانی و نهادها

دیپلماسی ایرانی: در کنار سیاست‌های کناره‌گیری، دولت دوم ترامپ مجموعه‌ای از سیاست‌های مبتنی بر اجبار و ایجاد اختلال را در درون سازمان‌های چندجانبه دنبال کرده است. به‌جای خروج کامل، ایالات متحده در بسیاری از مجامع کلیدی باقی مانده و در عین حال از ابزارهایی مانند مشارکت مالی، تضمین‌های امنیتی و سایر مزیت‌های ساختاری خود استفاده کرده است؛ هم برای متوقف کردن پروژه‌های بین‌المللی‌ای که آن‌ها را نامطلوب می‌داند، و هم برای هدایت اقدامات چندجانبه در جهتی که با اولویت‌های «دوباره آمریکا را عظیم کنیم» سازگارتر باشد.

این رویکرد در دو مسیر مکمل عمل می‌کند. نخست، دولت از ابزارهای اجبارآمیز – مانند فشار بودجه‌ای، تهدید به اعمال تعرفه‌ها و مشروط‌سازی تعهدات امنیتی – برای گرفتن امتیاز از سازمان‌های بین‌المللی و دولت‌های عضو آن‌ها استفاده می‌کند. دوم، به سازوکارهای انسدادی و رویه‌ای متوسل می‌شود؛ از جمله جلوگیری از رسیدن به اجماع، استفاده از حق وتو برای مسدود کردن ابتکارات، و تضعیف یا رقیق‌سازی خروجی‌های نهایی، به‌منظور ممانعت از اقداماتی که با اولویت‌های دولت در تضاد هستند.

ابزارهای اجبار  (Coercive Tools)

بارزترین ابزار اجبار که ایالات متحده علیه سازمان‌های چندجانبه – به‌ویژه سازمان ملل متحد – به کار گرفته، ابزار مالی بوده است. از زمان ورود به قدرت، دولت ترامپ از پرداخت بخش عمده سهمیه‌های ارزیابی‌شده و الزام‌آور قانونی خود به بودجه عادی و بودجه حفظ صلح سازمان ملل خودداری کرده است؛ امری که تا بهار ۲۰۲۶ به انباشت حدود ۴ میلیارد دلار بدهی معوقه آمریکا به این سازمان انجامیده است.

بودجه پیشنهادی سال مالی ۲۰۲۶ ترامپ از کنگره خواست تا کمک‌های ایالات متحده به سازمان‌های بین‌المللی را ۸۳ درصد کاهش دهد، از سطح ۱.۵۴ میلیارد دلار (پیش از اعمال کاهش‌ها) به تنها ۲۶۳.۸ میلیون دلار. همچنین این بودجه هرگونه پرداخت مربوط به سهمیه‌های الزام‌آور آمریکا در عملیات حفظ صلح سازمان ملل را (که سال قبل ۱.۲۳ میلیارد دلار تصویب شده بود) به‌طور کامل حذف کرد؛ با استناد به «بار نامتناسب» این هزینه‌ها بر دوش آمریکا و «شکست‌های مکرر مأموریت‌ها».

در اواخر آوریل ۲۰۲۶، کمیته تخصیص بودجه مجلس نمایندگان که تحت کنترل جمهوری‌خواهان است، قانونی برای سال مالی ۲۰۲۷ تصویب کرد که کمک‌های آمریکا به سازمان‌های بین‌المللی را حتی بیشتر – حدود ۷۷.۶ درصد نسبت به سال مالی پیشین – کاهش می‌داد. این طرح همچنین بودجه مربوط به بودجه عادی سازمان ملل متحد را به صفر می‌رساند و مشارکت در عملیات حفظ صلح را ۶۰ درصد دیگر کاهش می‌داد.

تا حدی در این رویکرد نوعی منطق نیز دیده می‌شود. دولت ترامپ تلاش می‌کند کنگره را وادار کند از قدرت مالی خود برای فشار بر سازمان ملل متحد استفاده کند تا این نهاد به سمت تمرکز بیشتر و ساختار ساده‌تر حرکت کند؛ در جهت معکوس آنچه مقامات ارشد دولت «گسترش بی‌پایان مأموریت‌ها» و «وابستگی بیش از حد به بودجه آمریکا» می‌دانند. مایک والتز ، سفیر ایالات متحده در سازمان ملل متحد، در نخستین جلسه استماع کنگره که در نمایندگی آمریکا در سازمان ملل متحد برگزار شد، خواستار اصلاحات ساختاری عمیق‌تر، ادغام بوروکراتیک و کاهش نیروها شد تا «هر دلار مالیات‌ دهندگان به‌صورت مسئولانه هزینه شود». هدف نهایی این انضباط مالی، به گفته او، ایجاد سازمان مللی است که «کمتر کار کند و آنچه انجام می‌دهد را بهتر انجام دهد».

این اقدامات آمریکا فشار مالی بی‌سابقه‌ای بر این نهاد وارد کرده و آنتونیو گوترش، دبیرکل در حال خروج سازمان ملل متحد، را وادار به اعمال کاهش‌های شدید در بودجه و نیروی انسانی کرده است. والتز از کاهش تاریخی ۱۵ درصدی (حدود ۵۷۰ میلیون دلار) در بودجه عادی سازمان و حذف نزدیک به ۳۰۰۰ موقعیت شغلی در مقر سازمان استقبال کرد و اعلام داشت که این اقدامات سهم سالانه آمریکا در بودجه عادی سازمان را حدود ۱۲۶ میلیون دلار کاهش می‌دهد.

با وجود اینکه بخشی از ادغام و اصلاح ساختاری در سازمان ملل متحد ضروری به نظر می‌رسد، نتیجه نهایی این کاهش‌های گسترده و هم ‌زمان هنوز نامشخص است؛ زیرا سرعت و شدت آن‌ها تشخیص میان بخش‌های کارآمد و بخش‌های ناکارآمد را برای اصلاح‌گران دشوار کرده است. با این حال، گوترش هشدار داده است که اگر قواعد بودجه‌ای سازمان اصلاح نشود یا اگر کشورهای عضو – به‌ویژه ایالات متحده که بیش از ۹۵ درصد بدهی‌های معوق به بودجه عادی را تشکیل می‌دهد – حق عضویت خود را پرداخت نکنند، سازمان ملل متحد ممکن است حتی تا ژوئیه سال جاری با خطر فروپاشی مالی مواجه شود.

در همین راستا، دولت در فوریه ۲۰۲۶ حدود ۱۶۰ میلیون دلار از مجموع ۴ میلیارد دلار بدهی خود به سازمان ملل متحد را آزاد کرد و وعده داد در صورت اجرای اصلاحات گسترده‌تر توسط سازمان، منابع بیشتری نیز پرداخت خواهد شد. در ماه آوریل، یادداشت‌های داخلی که از واشنگتن به دیپلمات‌های آمریکایی در ژنو و نیویورک ارسال شد، نشان داد که دولت ترامپ قصد دارد پرداخت حق عضویت خود به سازمان ملل متحد را همچنان معلق نگه دارد، مگر آن‌که این سازمان مجموعه‌ای از نه «اصلاح فوری و قابل‌تحقق» را بپذیرد.

این اصلاحات بازنگری در نظام بازنشستگی سازمان، پایان دادن به سفرهای هوایی در کلاس تجاری برای تمامی مقامات زیر سطح معاون دبیرکل، کاهش تعداد کارکنان سازمان ملل، جایگزینی مترجمان انسانی با ابزارهای ترجمه و تفسیر مبتنی بر هوش مصنوعی، و جلوگیری از انتقال ده‌ها میلیون دلار کمک مالی چین به یک صندوق اختیاری در دفتر دبیرکل در هر سال را شامل می‌شود.

استفاده از اهرم مالی در قبال سازمان ملل متحد برای ایالات متحده سابقه‌ای طولانی دارد. هم «اصلاحیه کاسِبام – سولومون» در سال ۱۹۸۵ و هم توافق «هلمز – بایدن» در سال ۱۹۹۹، پرداخت سهمیه‌های آمریکا به سازمان ملل متحد را به انضباط بودجه‌ای و ترتیبات جدید تقسیم بار مالی مشروط کردند و هر دو در نهایت به نتایجی منجر شدند که تا حد زیادی با ترجیحات ایالات متحده ه م‌راستا بود. همان‌طور که این نمونه‌ها نشان می‌دهند، «اجبار مالی» می‌تواند نتایج مثبتی به همراه داشته باشد و در واقع یکی از قدرتمندترین ابزارهای واشنگتن برای ایجاد تغییر در نهادهایی است که ممکن است در برابر اصلاحات مقاومت کنند.

با این حال، چنین رویکردی زمانی بیشترین کارایی را دارد که با فهرستی روشن و قابل‌بیان از مطالبات اصلاحی همراه باشد و به‌صورت هماهنگ با سایر ذی‌نفعان و متحدانی دنبال شود که نگرانی‌های مشابهی دارند. در این زمینه، دولت تا حدی در تدوین فهرست مطالبات پیشرفت کرده-هرچند با تأخیری قابل توجه-اما در مقابل، در هماهنگ‌سازی سیاست‌های خود با دیگر کشورهای عضوِ هم‌نظر، اقدامات محدودی انجام داده است.

فراتر از تعلیق پرداخت حق عضویت‌ها، البته دولت ابزارهای اجبارآمیز دیگری نیز در اختیار دارد. یکی از این ابزارها تعرفه‌هاست؛ ابزاری که این دولت آن را با شدت و گستره‌ای بیشتر از هر دولت پیشین به کار گرفته است و آن را هم بر رقبای راهبردی و هم بر متحدان اعمال کرده تا اراده خود را هم در چارچوب‌های دوجانبه و هم در بسترهای چندجانبه پیش ببرد. فراتر از اقدامات گسترده موسوم به «روز آزادی» که در آوریل ۲۰۲۵ اعلام شد، دولت از تعرفه‌ها برای اهدافی متنوع استفاده کرده است؛ از جمله فشار بر مکزیک و کانادا برای مهار جریان مهاجرت و قاچاق فنتانیل، تهدید کشورهای اروپایی که با طرح‌های آمریکا درباره گرینلند مخالفت کردند، تنبیه برزیل به دلیل آنچه «پیگرد سیاسی» علیه رئیس‌جمهور پیشین ژائیر بولسونارو تلقی می‌شد، حمایت از صنایع داخلی مورد ترجیح مانند خودروسازی و داروسازی، و دست‌کم بر اساس منطق دولت، تلاش برای کاهش کسری تجاری آمریکا به‌طور کلی (که تاکنون ناموفق بوده است).

دولت همچنین این تاکتیک‌های تعرفه‌ای مبتنی بر اجبار را به حوزه‌های چندجانبه نیز گسترش داده است. نمونه بارز آن، کارزار این دولت برای برهم زدن چارچوب «صفر خالص» سازمان بین‌المللی دریانوردی است. این توافق مهم-که بیش از یک دهه در حال مذاکره بوده و حمایت گسترده صنعت حمل‌ونقل دریایی و اعضای سازمان بین‌المللی دریانوردی را پشت سر داشت-قرار بود نخستین اهداف الزام‌آور برای کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای را تعیین کند. در اکتبر گذشته، ترامپ تهدید کرد هر کشوری که از «مالیات فریب سبز جهانی بر حمل‌ونقل» حمایت کند، با مجموعه‌ای از مجازات‌ها روبه‌رو خواهد شد.

این مجازات‌ها شامل تعرفه‌ها، افزایش هزینه‌های بندری برای کشتی‌های ثبت‌شده در کشورهای حامی، تحقیق و احتمال منع ورود کشتی‌ها به بنادر آمریکا، محدودیت‌های ویزا برای خدمه، مجازات‌های تجاری و حتی تحریم مقاماتی بود که از سیاست‌های «فعال‌گرایانه» حمایت می‌کردند. این فشارها مؤثر واقع شد. برخی کشورهایی که تنها چند ماه پیش با قاطعیت از این طرح حمایت کرده بودند، یا رأی ممتنع دادند یا رأی به تعویق بررسی آن دادند. از جمله این کشورها می‌توان به چند کشور جزیره‌ای کارائیب وابسته به حمل‌ونقل دریایی و آسیب‌پذیر در برابر فشار اقتصادی آمریکا مانند آنتیگوا و باربودا، باهاما، هائیتی و جامائیکا اشاره کرد.

بخش مهمی از پشتوانه حقوقی این سیاست‌های فشار تجاری، قانون «اختیارات اقتصادی اضطراری بین‌المللی (IEEPA)  بوده است؛ قانونی آمریکایی که استفاده از آن برای اعمال تعرفه از ابتدا محل مناقشه حقوقی بود. رأی دیوان عالی آمریکا در فوریه ۲۰۲۶ این پشتوانه را زیر سؤال برد و دولت را وادار کرد در ابزارهای خود بازنگری کند؛ امری که ممکن است به استفاده بیشتر از سازوکارهای کندتر و پیچیده‌تر مانند تحقیقات بخش ۳۰۱ منجر شود؛ سازوکارهایی که نیازمند یافته‌های رسمی، دوره‌های نظرخواهی عمومی و توجیه حقوقی شفاف‌تر هستند. این تغییر، توان دولت در اعمال فشار سریع و غیرقابل‌پیش‌بینی تعرفه‌ای را محدود می‌کند. با این حال، نتیجه‌گیری اینکه دستورکار اجبار تجاری به پایان رسیده است، اشتباه خواهد بود؛ زیرا دولت بارها نشان داده که در یافتن مبانی حقوقی جدید برای پیشبرد اهداف ترجیحی خود خلاقیت دارد و تعهد سیاسی به استفاده از اهرم تعرفه همچنان ادامه دارد.

در حوزه امنیتی نیز، رویکرد دولت نسبت به ناتو ناتو ترکیبی از اجبار و تعامل مشروط را در سطحی بسیار مهم نشان می‌دهد. تحت فشار شدید ایالات متحده، این ائتلاف سرانجام به هدف هزینه‌کرد دفاعی معادل ۵ درصد تولید ناخالص داخلی تا سال ۲۰۳۵ رضایت داد-با اسپانیا به عنوان تنها مخالف-که نشان‌دهنده تعهد واقعی به تقسیم بار میان متحدان است؛ امری که دولت‌های هر دو حزب در آمریکا طی دهه‌ها به دنبال آن بوده‌اند.

با این حال، این دستاورد اخیر ایالات متحده هزینه دیپلماتیک سنگینی به همراه داشته است. ترامپ بارها به‌طور ضمنی اشاره کرده که ماده ۵ پیمان آتلانتیک شمالی-تعهد دفاع جمعی که شالوده اصلی این ائتلاف را تشکیل می‌دهد-مشروط به پایبندی کشورهای عضو به تعهدات مالی‌شان است. او حتی به‌طور بدنامی در کارزار انتخاباتی ۲۰۲۴ پیشنهاد کرد که اگر کشورهای عضو به اندازه کافی در هزینه‌های دفاع جمعی مشارکت نکنند، روسیه را تشویق خواهد کرد که «هر غلطی که دلش می‌خواهد بکند» علیه آن‌ها.

در تحولات اخیرتر، ترامپ که از عدم تمایل متحدان به حمایت از اقدام نظامی آمریکا علیه ایران خشمگین بود، احتمال خروج کامل از ناتو را مطرح کرده و همچنین به بررسی اقدامات تنبیهی علیه متحدانی پرداخته است که به اندازه کافی از کارزار نظامی علیه ایران حمایت نکرده‌اند. برای تأکید بر این تهدید، او در بهار ۲۰۲۶ دستور خروج ۵ هزار نیروی آمریکایی از آلمان را صادر کرد؛ اندکی پس از آن‌که صدراعظم این کشور جنگ با ایران را «تحقیر» برای ایالات متحده توصیف کرده بود.

اما تبدیل ماده ۵ به ابزار چانه‌زنی، در عمل می‌تواند چیزی را به خطر بیندازد که افزایش هزینه‌های دفاعی به‌تنهایی قادر به جبران آن نیست: اعتبار بنیادین ائتلاف به‌عنوان یک تعهد دفاع جمعی. در نتیجه، ناتو امروز هم‌زمان هم از نظر مالی تقویت‌شده‌تر از هر زمان دیگری در تاریخ خود است و هم از نظر راهبردی با عدم قطعیت بیشتری مواجه است. اینکه این تنش چگونه حل خواهد شد، یکی از مهم‌ترین پرسش‌های باز در حوزه امنیت بین‌الملل به شمار می‌رود.

منبع: کارنگی / ترجمه: معین نیک طبع

ادامه دارد...