عقبنشینی، طغیان، جایگزینی یا اصلاح؟ (بخش دوم)
کنارهگیری از نهادهای بینالمللی
نویسندگان: گوستاو رومر، پژوهشگر در برنامه نظم جهانی و نهادها و استیوارت پاتریک، پژوهشگر ارشد و مدیر برنامه نظم جهانی و نهادها
دیپلماسی ایرانی: کنارهگیری، برجستهترین و خبرسازترین بُعد از رویکرد دولت در این دوره بوده است. در هسته خود، این رویکرد بیانگر تلاش آگاهانه برای خروج از نهادها و توافقهای چندجانبه یا کاهش شدید مشارکت در آنهاست؛ نهادها و توافقهایی که پرهزینه، محدودکننده یا ناسازگار با اولویتهای «اول آمریکا» تلقی میشوند. در عمل، این روند از خروجهای رسمی و پر سر و صدا از معاهدات تا کاهشهای کمسروصداتر در تعامل دیپلماتیک و تأمین مالی را در بر میگیرد. وجه مشترک این نوع کنارهگیری، پذیرش کاهش نفوذ است حتی اگر این امر به معنای واگذاری میدان به رقبایی مانند چین یا دیگر قدرتها باشد.
در روز تحلیف، ترامپ مجموعهای از فرمانهای اجرایی را امضا کرد که روند خروج از دو نهادی را آغاز میکرد که در دوره نخست خود نیز قصد خروج از آنها را داشت، اما دولت جو بایدن بعداً به آنها بازگشته بود: توافق اقلیمی پاریس و سازمان بهداشت جهانی. همچنین ایالات متحده را از توافق مالیاتی حداقل جهانی شرکتها در چارچوب سازمان همکاری و توسعه اقتصادی خارج کرد. کاخ سفید این توافق مالیاتی را بهعنوان نقض تبعیضآمیز حاکمیت ملی آمریکا و توافق اقلیمی را بهعنوان «توافقی زیانبار» که به اقتصاد آمریکا آسیب میزند، توصیف کرد.
دولت خروج از سازمان جهانی بهداشت را با استناد به مدیریت ضعیف این سازمان در همهگیری کووید-۱۹، تعهد ناکافی به اصلاحات نهادی، جانبداری سیاسی (که در اینجا به معنای نفوذ چین تعبیر شده است) و بار مالی نامتناسبی که بر دوش ایالات متحده قرار دارد، توجیه کرد. روند خروج که در ۲۲ ژانویه ۲۰۲۶ تکمیل شد، بزرگترین حامی مالی این نهاد را از آن گرفته است. ایالات متحده همچنین صدها میلیون دلار از پرداختهای اجباری خود به این سازمان برای سالهای ۲۰۲۴ تا ۲۰۲۵ را پرداخت نکرده است. در نتیجه فشار شدید عملیاتی، سازمان جهانی بهداشت، برنامههایی برای کاهش حدود یک چهارم نیروی انسانی خود و ادغام ده بخش سازمانی در چهار بخش را آغاز کرده است.
فراتر از سازمان بهداشت جهانی، دولت آمریکا بودجه «آژانس امداد و کار سازمان ملل برای آوارگان فلسطینی در خاور نزدیک» را مسدود کرد، مشارکت خود را در شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد پایان داد، و بازبینی عضویت خود در سازمان آموزشی، علمی و فرهنگی ملل متحد (یونسکو) را آغاز کرد که در نهایت به خروج از یونسکو در ژوئیه ۲۰۲۵ انجامید. همچنین کاخ سفید تأمین مالی ایالات متحده برای ائتلاف واکسن را لغو کرد؛ نهادی که ایالات متحده در نتیجه پرسشهای مکرر رابرت اف. کندی جونیور، وزیر بهداشت و خدمات انسانی، درباره اجماع علمی تثبیت شده پیرامون واکسنها، کرسی خود در هیئتمدیره آن را از دست داد. تا بهار ۲۰۲۶، کندی مانع تخصیص ۶۰۰ میلیون دلار از بودجه مصوب کنگره برای ائتلاف واکسن شده بود.
این اقدامات مقدمهای بر یک هدف گستردهتر بودند. در فوریه ۲۰۲۵، ترامپ به مارکو روبیو دستور داد تا یک بررسی جامع از مشارکت ایالات متحده در سازمانها و معاهدات بینالمللی انجام دهد و با توصیههایی برای خروجهای بیشتر بازگردد. برخی بینالمللگرایان نگران بودند که این بازبینی گسترده ممکن است به خروج آمریکا از معاهدات و نهادهای بنیادین، از جمله حتی سازمان ملل متحد و نهادهای برتون وودز منجر شود. در ۷ ژانویه ۲۰۲۶، کاخ سفید یادداشت ریاستجمهوریای را منتشر کرد که یافتههای این بررسی را تا آن زمان اعلام میکرد. این سند دستور خروج ایالات متحده از ۳۱ نهاد وابسته به سازمان ملل و ۳۵ نهاد بیندولتی غیرمرتبط با سازمان ملل را صادر کرد؛ نهادهایی که «دیگر در خدمت منافع آمریکا نیستند» و حتی «استقلال آمریکا را تضعیف کرده و منابع مالی مالیاتدهندگان را صرف دستورکارهای ناکارآمد یا خصمانه هدر میدهند».
با این حال، در عمل مشخص شد که بدترین نگرانیهای طرفداران چندجانبهگرایی بیاساس بوده است. بسیاری از این ۶۶ نهاد از نظر اندازه کوچک و بر موضوعات تخصصی متمرکز بودند؛ مانند گروه مطالعات بینالمللی سرب و روی و مجمع پژوهشگاههای ملی بزرگراههای اروپا. این فهرست همچنین شامل چندین نهاد مهمتر نیز میشد که به دلیل تمرکز بر موضوعات موسوم به «وُک» مانند محیطزیست، جنسیت و توسعه هدف قرار گرفته بودند. از جمله مهمترین آنها میتوان به کنوانسیون چارچوب سازمان ملل متحد درباره تغییرات اقلیم ، هیئت بیندولتی تغییرات اقلیمی، کمیسیون صلحسازی سازمان ملل، سازمان زنان سازمان ملل و کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل اشاره کرد.
در همین حال، چین که اکنون در آستانه تبدیل شدن به بزرگترین کمککننده دولتی به سازمان جهانی بهداشت به جای ایالات متحده قرار دارد، وعده داده است طی پنج سال آینده ۵۰۰ میلیون دلار دیگر به این سازمان کمک کند تا شکاف مالی ایجادشده را پر کند؛ افزایشی حدوداً ۴۰ برابری نسبت به کمکهای داوطلبانه سالانه پیشین خود که در سالهای ۲۰۲۴–۲۰۲۵ حدود ۲٫۵ میلیون دلار بود. این تغییر در تأمین مالی، بهطور طعنهآمیزی همان نفوذ چین را که دولت ترامپ از آن بیم دارد، تقویت و تثبیت خواهد کرد.
با این حال، این پاکسازی میتوانست بسیار رادیکالتر باشد. ایالات متحده نه از بانک جهانی و صندوق بینالمللی پول (آنگونه که در «پروژه ۲۰۲۵» خواسته شده بود) خارج شد و نه از خود سازمان ملل متحد. با این وجود، بررسی دولت از میزان مشارکت آمریکا در نهادهای چندجانبه همچنان ادامه دارد. خروجهای اعلامشده در ۷ ژانویه ممکن است اوج فاصلهگیری ایالات متحده از نظام چندجانبه بوده باشد، اما این نیز محتمل است که دولت در حال صرف زمان بیشتری برای تعیین گامهای بعدی خود در قبال سازمانهای بزرگتر و مهمتر باشد.
فراتر از خروجهای رسمی، کنارهگیری آمریکا همچنین در قالب «غیبت» نیز نمود یافته است. دولت از اعزام نمایندگان به چندین نشست مهم چندجانبه در سال ۲۰۲۵ خودداری کرد؛ از جمله کنفرانس اقیانوسهای سازمان ملل در نیس فرانسه، سیامین کنفرانس اعضای کنوانسیون چارچوب تغییرات اقلیمی سازمان ملل (COP30) در برزیل، و نشست گروه ۲۰ در ژوهانسبورگ آفریقای جنوبی. همچنین هیئت آمریکایی را در میانه مذاکرات چهارمین کنفرانس تأمین مالی توسعه در سویا اسپانیا از مذاکرات خارج کرد. چنین غیبتهایی از این نشستها، اعتماد به رهبری جهانی آمریکا را تضعیف کرده و بهطور آشکار توان این کشور را در شکلدهی به دستورکارها و مذاکرات در مسائل کلیدی کاهش داده است.
شاید برجستهترین نمونه کنارهگیری آمریکا از نظام چندجانبه، بیاعتنایی آشکار دولت ترامپ به محدودیتهای حقوق بینالملل باشد؛ بهویژه ممنوعیتهای مندرج در منشور سازمان ملل متحد درباره استفاده از زور بدون مجوز شورای امنیت یا در شرایط دفاع مشروع. مقامات کاخ سفید و دولت بهطور کلی حقوق بینالملل را تحقیر کرده و آن را در صورت لزوم نادیده گرفتهاند؛ از جمله در آغاز یک جنگ تهاجمی علیه ایران، کشتن مظنونان قاچاق مواد مخدر بدون طی روند دادرسی، یا تهدید به استفاده از زور برای تصرف گرینلند.
با این حال، رابطه ایالات متحده با حقوق بینالملل همواره پیچیده بوده است. دولتهای پیشین نیز گاه از چارچوبهای حقوق بینالملل فراتر رفته یا اقداماتی خارج از آن انجام دادهاند. جورج بوش پسر با وجود نبود مجوز سازمان ملل به عراق حمله کرد و بیل کلینتون نیز مداخله ناتو در کوزوو را بدون طرح موضوع در شورای امنیت سازمان ملل متحد پیش برد. اما هر دو دولت دستکم تلاش کردند با هنجارهای بینالمللی درگیر شوند، هماهنگیهایی با متحدان انجام دهند (بهویژه از طریق ناتو در مورد کلینتون)، و برای اقدامات خود توجیه حقوقی ارائه دهند؛ یعنی یک چارچوب استدلالی منسجم ایجاد میکردند. در مقابل، دولت ترامپ نه صرفاً از نظر شدت، بلکه از نظر ماهیت متفاوت بوده و بیاعتنایی آشکاری نسبت به هرگونه محدودیت حقوقی بینالمللی بر قدرت ایالات متحده نشان داده است.
یکی از گزارههای تکرارشونده در رد چندجانبهگرایی از سوی دولت ترامپ، که ریشهای عمیق در تاریخ آمریکا دارد، این ادعاست که بسیاری از سازمانها و معاهدات بینالمللی تهدیدی جدی برای حاکمیت ایالات متحده محسوب میشوند. هرچند این ادعاها از نظر سیاسی تأثیرگذار هستند، اما بهطور گسترده اغراقآمیزند. تصمیم ایالات متحده برای پیوستن به یک سازمان بینالمللی یا عضویت در یک معاهده میتواند درست یا نادرست باشد، اما تا زمانی که این تصمیم مطابق با قانون اساسی آمریکا اتخاذ شود، نه نقض حاکمیت، بلکه اعمال آن به شمار میرود.
افزون بر این، ایالات متحده هنگام تصویب معاهدات معمولاً با مجموعهای گسترده از حقشرطها، تفاسیر، اعلامیهها و سایر قیود عمل میکند که هدف آنها حفظ و برجستهسازی استقلال این کشور است. در نهایت نیز، برخلاف اعضای اتحادیه اروپا در برخی حوزهها، ایالات متحده هرگز به ترتیبات سلسله مراتبی که آن را زیر اقتدار نهادهای فراملی قرار دهد نمیپیوندد. در نتیجه، برخلاف بسیاری از روایتهای «اول آمریکا»، این تصور که چندجانبهگرایی حاکمیت ایالات متحده را تهدید میکند، اساساً نادرست و گمراهکننده است.
آنچه چندجانبهگرایی واقعاً مستلزم آن است، نوعی واگذاری داوطلبانه بخشی از آزادی عمل یک کشور در یک حوزه سیاستی خاص و پذیرش برخی استانداردها و تعهدات مشترک در برابر تعهدات متقابل سایر کشورهاست. در واقع، این همان هدف اصلی همکاری چندجانبه-و اساساً حقوق بینالملل-است. بنابراین، چندجانبهگرایی را میتوان بهعنوان نوعی مبادله میان هزینهها و منافعِ خودمختاری از یک سو، و هزینهها و منافع همکاری نهادینهشده میان کشورها از سوی دیگر در نظر گرفت. تصمیم درباره خروج یا عدم خروج از سازوکارهای چندجانبه نیز باید دقیقاً بر همین مبنا مورد بحث و ارزیابی قرار گیرد.
منبع: کارنگی / ترجمه: معین نیک طبع
ادامه دارد...
نظر شما :