سیاست بوروکراتیک و اقدامات صرفا محدود به خواسته‌های آقای رئیس جمهور

نویسنده: دکتر کریستین الکساندر، پژوهشگر ارشد و سرپرست موسسه تحقیقات امنیتی و دفاعی ربدان در ابوظبی، امارات متحده عربی است. او مشاور گلف استیتس آنالیتیکس، یک شرکت مشاوره‌ای در زمینه ریسک ژئوپلیتیک مستقر در واشینگتن، نیز هست. او پیش از این به عنوان پژوهشگر ارشد در ترندز ریسرچ اند ادوایزری (Trends Research & Advisory ) و پیش از آن به عنوان استادیار در دانشکده علوم انسانی و اجتماعی دانشگاه زاید در ابوظبی، امارات متحده عربی، فعالیت داشته است.

دیپلماسی ایرانی: مدل سیاست بوروکراتیک، چگونگی شکل‌گیری نتیجه توسط محیط تصمیم‌گیری را روشن می‌کند. رویکرد سیاست بوروکراتیک که به طور برجسته با «مدل سوم» گراهام آلیسون مرتبط است، این ایده را که دولت‌ها به عنوان بازیگران منطقی یکپارچه رفتار می‌کنند، به چالش می‌کشد. در عوض، استدلال می‌کند که تصمیمات سیاست خارجی از طریق چانه‌زنی، رقابت، منافع سازمانی و مبارزات قدرت بین نهادها و مشاوران مختلف در درون دولت پدیدار می‌شوند. بنابراین، تصمیمات صرفاً محصول یک منافع ملی منسجم نیستند، بلکه حاصل مذاکرات بین بازیگران سیاسی هستند که اولویت‌ها، تخصص‌ها، فرهنگ‌های نهادی و دسترسی به رئیس جمهوری متفاوتی دارند. در تئوری، این فرایند می‌تواند تصمیمات آنی را تعدیل کند زیرا آژانس‌ها و مشاوران رقیب، پیشنهادهای سیاسی را در معرض بررسی دقیق، مقاومت و بحث‌های نهادی قرار می‌دهند. 

به نظر می‌رسد کابینه دوره دوم ترامپ نسبت به دوره اول او در برابر غرایز ریاست جمهوری مقاومت کمتری داشته است. در حالی که هشدارهایی در مورد تلافی‌جویی و تشدید تنش‌های منطقه‌ای ارائه شد، اما به یک مانع نهادی قاطع تبدیل نشد. در مقایسه با دولت اول ترامپ، جایی که چهره‌هایی مانند جیمز متیس، اچ. آر. مک مستر و جان کلی گهگاه به عنوان نیروهای تعدیل‌کننده عمل می‌کردند، به نظر می‌رسد ساختار دوره دوم از نظر ایدئولوژیکی بیشتر با غرایز رئیس جمهوری همسو بوده و کمتر مایل به به‌چالش کشیدن مستقیم ترجیحات استراتژیک اوست.

این تغییر به ویژه از دیدگاه سیاست بوروکراتیک مهم است زیرا مدل‌های سیاست بوروکراتیک فرض می‌کنند که تنوع نهادی و اختلاف نظر داخلی می‌تواند تشدید تنش را محدود کند. با این حال، در مورد ایران، به نظر می‌رسد که محیط تصمیم‌گیری به طور فزاینده‌ای متمرکز و شخصی‌سازی شده و حول محور خود رئیس جمهوری شکل گرفته است. فرایند بوروکراتیک به جای اینکه به عنوان یک مکانیسم متعادل‌کننده عمل کند، اغلب تمایلات ریاست جمهوری را تقویت می‌کرد. گزارش‌های مربوط به مقدمات این حملات نشان می‌داد که هشدارهای اطلاعاتی در مورد تلافی منطقه‌ای، آسیب‌پذیری خلیج فارس و خطرات تشدید تنش مورد توجه قرار گرفته بود، اما اساساً مسیر دولت به سمت اقدام نظامی را تغییر نداد. منتقدان استدلال می‌کردند که ارزیابی‌های اطلاعاتی و احتیاط نظامی تابع الزامات سیاسی پیرامون اعتبار، بازدارندگی و نشان دادن عزم و اراده بوده است.

این بدان معنا نیست که این تصمیم ناآگاهانه بوده است. بلکه، این نشان می‌دهد که کنترل‌های نهادی در محدود کردن ترجیحات رئیس جمهوری کمتر مؤثر بوده‌اند. فرایند مشورتی گزینه‌ها و ارزیابی‌های ریسک را ارائه می‌داد، اما تصمیم نهایی بیشتر منعکس کننده اولویت‌های ترامپ بود تا مصالحه بوروکراتیک. از نظر سیاست‌های بوروکراتیک، این تفاوت بین مشورت و محدودیت را برجسته می‌کند. وجود مشورت لزوماً به این معنی نیست که محیط تصمیم‌گیری به طور معناداری شکل‌گیری ترجیحات ریاست جمهوری را محدود می‌کند. تصمیم دولت برای ادامه بدون درخواست مجوز جدید از کنگره، تمرکز اختیار تصمیم‌گیری در قوه مجریه را بیشتر تقویت کرد. در حالی که روسای جمهور به طور فزاینده‌ای به تفاسیر گسترده از اختیارات جنگی قوه مجریه متکی هستند، دور زدن کنگره، بحث‌های نهادی گسترده‌تر را محدود کرده و احتمال محدودیت‌های سیاسی خارجی را که سرعت یا دامنه تشدید را شکل می‌دهند، کاهش داده است.

چهره‌های ارشد نقش‌های متمایزی در این فرایند ایفا کردند. مارکو روبیو با تأکید بر اهداف کنترل‌شده و منافع ایالات متحده، به تدوین منطق سیاسی و دیپلماتیک برای جنگ کمک کرد. پیت هگزت، با حمایت از گسترش منابع و دامنه عملیاتی، امکان‌سنجی نظامی این عملیات را تقویت کرد. هیچ‌کدام در درجه اول به عنوان یک نیروی بازدارنده عمل نکردند. در عوض، آنها غرایز ترامپ را به استدلال‌های سیاسی تبدیل کردند که می‌توانستند منتقل و اجرا شوند. این پویایی نشان‌دهنده یک ساختار اجرایی فزاینده شخصی‌سازی‌شده است که در آن مشاوران نه با مخالفت با غرایز ریاست جمهوری، بلکه با تدوین آنها به روش‌های استراتژیک و نهادی قابل دفاع، نفوذ خود را به دست می‌آورند. از دیدگاه منتقدان، این پویایی به ویژه قابل توجه بود زیرا نه روبیو و نه هگزت، از نوع تجربه مدیریت ارشد امنیت ملی بلندمدت که به طور سنتی با چهره‌هایی که تصمیمات بزرگ جنگی را شکل می‌دهند، مرتبط است، برخوردار نبودند. روبیو تجربه سیاسی و کنگره‌ای داشت، اما تجربه مدیریت استراتژیک در سطح اجرایی در هدایت بحران‌های نظامی در مقیاس بزرگ محدود بود، در حالی که پیشینه هگزت بیشتر از خدمت نظامی و تفسیر رسانه‌ای ناشی بود. بنابراین، نقش آنها منعکس کننده روند گسترده‌تری در سبک رهبری ترامپ بود: ترجیح مشاورانی که غرایز استراتژیک را تقویت می‌کردند و روایت‌های سیاسی را به طور مؤثر منتقل می‌کردند، به جای مقاماتی که به احتیاط نهادی یا مقاومت رویه‌ای تمایل داشتند.

این پویایی، ویژگی کلیدی تصمیم‌گیری ترامپ را برجسته می‌کند: وجود بحث لزوماً به معنای محدودیت نیست. ورودی نهادی از طریق سیستمی فیلتر می‌شود که به طور فزاینده‌ای با تمایلات رهبر همسو می‌شود. در نتیجه، فرایند بوروکراتیک کمتر به عنوان یک مکانیسم اصلاحی مستقل و بیشتر به عنوان وسیله‌ای برای عملیاتی کردن اولویت‌های ریاست جمهوری عمل می‌کند. از این نظر، مورد ایران، تحول گسترده‌تری را در تصمیم‌گیری معاصر ریاست جمهوری نشان می‌دهد، جایی که اقتدار اجرایی متمرکز، سیاست مبتنی بر رسانه و شبکه‌های مشاوره شخصی می‌توانند گاردهای بوروکراتیک سنتی را که از نظر تاریخی برنامه‌ریزی جنگ و مدیریت بحران آمریکا را شکل می‌دادند، تضعیف کنند.

منبع: ای-اینترنشنال ریلیشنز (E-International Relations)/ترجمه: سید علی موسوی خلخالی