عقبنشینی، طغیان، جایگزینی یا اصلاح؟ (بخش اول)
فهم چندجانبهگرایی در دوران ترامپ
نویسندگان: گوستاو رومر، پژوهشگر در برنامه نظم جهانی و نهادها و استیوارت پاتریک، پژوهشگر ارشد و مدیر برنامه نظم جهانی و نهادها
دیپلماسی ایرانی: روایت رایج مبنی بر اینکه دولت دوم ترامپ صرفا چندجانبهگرایی را رد کرده است، کامل نیست. عملکرد و سوابق این دولت تا امروز بسیار پیچیدهتر و ترکیبیتر بوده و بسته به حوزههای مختلف سیاستی و نهادهای گوناگون، تفاوتهای قابل توجهی داشته است.
مقدمه
دومین دولت رئیسجمهور ایالات متحده، دونالد ترامپ، حملهای گسترده به نظمی که آمریکا خود بنیان نهاه بود آغاز کرده و از رهبری ایالات متحده بر یک نظام بینالمللی باز و مبتنی بر قواعد کنارهگیری کرده است. در حالی که رؤسای جمهور پیشین آمریکا در نهادها و ائتلافهای چندجانبه سرمایهگذاری کرده و از آنها حمایت میکردند، ترامپ عمدتاً این نهادها را مانعی در برابر اعمال بیقیدوشرط قدرت آمریکا، کسب مزیت نسبی و دفاع از حقوق آمریکاییها میداند. او رویکردی معامله محورتر اتخاذ کرده و از برتری جهانی ایالات متحده برای پیشبرد منافع ملی کوتاهمدت و مقابله با آنچه تعرض به حاکمیت ملی آمریکا میخواند، بهره گرفته است. در راستای این دیدگاه، دولت او از چندین سازمان بینالمللی، معاهده و ابتکار عمل که با دستورکار «اول آمریکا» ناسازگار تلقی میشدند، خارج شده یا حمایت خود را از آنها کاهش داده است. او همچنین هرگونه محدودیت حقوقی بینالمللی بر استفاده از نیروی نظامی آمریکا را رد کرده است؛ موضوعی که بهویژه در مورد ایران آشکار بوده است.
این تحول بنیادین، ستونهای از پیش متزلزل نظم جهانی را بیش از پیش تضعیف کرده و لرزشهای آن همچنان ادامه دارد. متحدان و شرکای دیرینه آمریکا بهطور فزایندهای از الگوی «بیطرفی محتاطانه» که پیشتر در میان قدرتهای نوظهور و میانی مشاهده میشد، پیروی میکنند؛ به این معنا که روابط دیپلماتیک خود را متنوع ساخته و در برابر رفتار غیرقابل پیشبینی ایالات متحده برای خود حاشیه امنیت ایجاد میکنند. سازمان ملل متحد که با وجود تمامی کاستیهایش همچنان سنگ بنای نظام چندجانبهگرایی به شمار میرود، بیش از پیش در بحران فرو رفته است؛ وضعیتی که نگرانیهایی را درباره احتمال تکرار سرنوشت جامعه ملل برای این سازمان برانگیخته است. طرفداران بینالمللگرایی لیبرال، هر کاهش جدید در بودجه آمریکا، هر خروج از یک نهاد بینالمللی یا هر اظهارنظر تحقیرآمیز نسبت به نهادهای چند جانبه را همچون ضربهای دیگر بر ناقوس مرگ نظم چند جانبه جهانی تلقی میکنند.
این احساس نگرانی، آشفتگی و فقدان قابل درک است. ایالات متحده ــ که معمار اصلی، سازنده، تأمینکننده مالی و ضامن نظام بینالمللی پس از سال ۱۹۴۵ بود ــ اکنون در مقاطعی به نظر میرسد که با پتکی سنگین به جان چارچوبهای حقوقی و نهادی همکاری بینالمللی افتاده است؛ همان چارچوبهایی که خود در ایجاد آنها نقش اساسی داشت. با این حال، همانگونه که مارک کارنی، نخستوزیر کانادا، در ماه ژانویه در نشست داووس اظهار داشت: «نوستالژی یک راهبرد نیست.» پاسخ دادن به شرایط کنونی مستلزم آن است که از مرثیهسرایی برای گذشته فراتر برویم و به پرسشهای اساسی چرایی، ماهیت، چگونگی و پیامدهای این دگرگونی در سیاست خارجی، اقتصادی و امنیت ملی آمریکا بپردازیم.
چنین ارزیابیای با پذیرش دو حقیقت آغاز میشود: نخست آنکه نظام چندجانبهگرایی از مدتها پیش با ضعفهای مزمنی همچون ناکارآمدی بوروکراتیک، ناتوانی در اقدام جمعی، عملکرد متوسط و میزان قابل توجهی از دوگانگی مواجه بوده است. منطقی و حتی ضروری است که نهادهای چندجانبه در قبال تحقق اهداف اعلامشده خود و پیشبرد منافع مشترک کشورهای عضو ــ بهویژه منافع عضو مسلط و قدرتمند آنها ــ پاسخگو باشند.
دوم آنکه ایالات متحده همواره در تعهد خود به چندجانبهگرایی رویکردی دوپهلو و گزینشی داشته است. این امر ناشی از تمایل آمریکا به حفظ آزادی عمل، حساسیت آن نسبت به هرگونه کاهش حاکمیت ملی، برخورداری از گزینههای گسترده یکجانبه و دوجانبه، و همچنین ویژگیهای خاص قانون اساسی این کشور است که پذیرش تعهدات بینالمللی ــ بهویژه در قالب معاهدات ــ را با موانع و تشریفات سنگین قانونگذاری مواجه میسازد.
آنچه دولت ترامپ را از دولتهای پیشین متمایز میکند، شدت خصومت آن نسبت به چندجانبهگرایی است. این دولت در بزرگ نمایی کاستیهای نظام چندجانبه و همچنین در تمایل خود به ایجاد اختلال و برهم زدن ساختارهای موجود برای رفع این مشکلات، رویکردی کمسابقه و متفاوت اتخاذ کرده است.
از همان لحظهای که ترامپ بار دیگر به قدرت بازگشت، دولت او چندجانبهگرایی را در تیررس خود قرار داد. بهسرعت چندین محور اصلی در رویکرد آن آشکار شد: خصومت نسبت به هرگونه مداخله یا محدودیتی که به عنوان تعرض به اختیارات حاکمیتی ایالات متحده تلقی شود؛ تأکید بر تقسیم منصفانهتر بار مسئولیت در درون سازمانهای بینالمللی؛ تلاش برای بازگشت به اصول اولیه و کاستن از آنچه «گسترش مأموریت» سازمانهای بینالمللی در حوزههایی مانند تغییرات اقلیمی و مسائل جنسیتی تلقی میشد؛ حرکت آگاهانه به سمت دوجانبهگرایی، بهویژه در حوزه تجارت، با هدف گرفتن امتیاز در مذاکرات یک به یک؛ و ترجیح تأمین مالی هدفمند و مشروط به جای حمایت های کلی بودجهای، برای کاهش اختیار و آزادی عمل بوروکراسیهای بینالمللی.
در مجموع، انگیزه های محرک این دولت را میتوان در قالب های حاکمیت محور، معامله محور، ایدئولوژیک و مبتنی بر اهرم فشار توصیف کرد. یکی از گزاره های تکرارشونده این است که نسل های مختلف «نخبگان سیاست خارجی آمریکا» این کشور را با دنبال کردن یک دستورکار «جهانگرایانه» که با منافع و هویت ایالات متحده در تضاد است، به بیراهه بردهاند. بر اساس راهبرد امنیت ملی این دولت، نهاد سیاست خارجی آمریکا «سیاست ایالات متحده را به شبکهای از نهادهای بینالمللی گره زد که برخی آشکارا ضدآمریکایی هستند و بسیاری دیگر حامل نوعی فراملیگراییاند که صراحتاً در پی تضعیف حاکمیت دولتهای مستقل است». در چنین رویکردی، نمیتوان انکار کرد که این دولت دستکم تا حدی نسبت به نظام چندجانبهگرایی ــ همانگونه که امروز میشناسیم ــ رویکردی خصمانه دارد.
با این حال، روایت رایج که دولت دوم ترامپ را صرفاً بهعنوان دولتی در حال رد کامل چندجانبهگرایی تصویر میکند، ناقص است. واقعیت پیچیدهتر است، از ژانویه ۲۰۲۵ تاکنون دستخوش تحول شده و در حوزههای مختلف سیاستی و نهادهای گوناگون تفاوت دارد. رفتارهای این دولت در قبال چندجانبهگرایی و سازمانهای بینالمللی را میتوان در چهار دسته کلی طبقهبندی کرد که میتوان آنها را «کنارهگیری»، «اختلال»، «جایگزینی» و «تداوم مشروط» نامید؛ یا برای علاقه مندان به واژهآرایی، «عقبنشینی»، «شورش»، «جایگزینی» و «اصلاح» را نام برد. در برخی موارد، ایالات متحده واقعاً در حال فاصله گرفتن از نظم قدیمیای است که خود در ساخت آن نقش داشته است. در برخی زمینههای دیگر، این کشور از اهرمهای قدرت خود برای ایجاد اختلال در نهادهای موجود و بازتعریف شرایط مشارکت آمریکا استفاده میکند. در مواردی دیگر، در حال آزمودن ترتیبات جایگزین است و چارچوبهای جدیدی ایجاد میکند که خارج از نهادهای چندجانبه موجود یا در کنار آنها عمل میکنند. و در نهایت، در حوزههایی که کمتر مورد توجه قرار میگیرند، ایالات متحده همچنان بر برخی نهادهای چندجانبه تأکید میورزد، اما در عین حال تلاش میکند مأموریت آنها را محدودتر کرده یا عملکردشان را در راستای اولویتهای «اول آمریکا» اصلاح کند.
نکته مهم آن است که این رفتارها لزوماً متضاد یا ناسازگار با یکدیگر نیستند. دولت گاهی هم زمان چند رویکرد را در یک نهاد واحد دنبال میکند. نتیجه کلی این وضعیت، نه یک سیاست صرفاً خصمانه یا مبتنی بر خروج کامل، بلکه شکلی گزینشیتر، معامله محورتر و ایدئولوژیک تر از تعامل با چندجانبهگرایی است.
منبع: کارنگی / ترجمه: معین نیک طبع
نظر شما :