محتوای قطعنامه ۲۸۰۳ شورای امنیت سازمان ملل چیست؟
درباره قطعنامهای تاریخی اما مسالهساز
دیپلماسی ایرانی: در هفدهم نوامبر، شورای امنیت سازمان ملل متحد با سیزده رأی، قطعنامهای تاریخی – و درعینحال بهغایت مسئلهساز – را دربارهی شیوهی حکمرانی آینده نوار غزه به تصویب رساند. هرچند چین و روسیه پیشتر تردیدهای جدی خود را ابراز کرده بودند و روسیه نیز در آستانهی رأیگیری پیشنویس بدیلی را میان اعضا توزیع کرده بود، اما تلاشهای گسترده و فشرده ایالات متحده جهت جلب حمایت متحدان منطقهای غیرعضو شورای امنیت، این دو دولت عضو دائم را متقاعد نمود که نارضایتی خود را صرفاً از طریق «امتناع از رأی» ثبت کنند.
متن قطعنامه با اینکه از حیث جزئیات دچار کاستی است، جسارت خود را از طریق عدول از پروتکلهای متعارف در شیوهی نگارش قطعنامههای شورای امنیت و همچنین بیاعتنایی به موازین حقوق بینالملل جبران میکند. در حالی که بسیاری از جزئیات اجرایی همچنان در حال مذاکره و کشمکش است، این یادداشت به بررسی ابعاد اصلی قطعنامه میپردازد و میکوشد آن را در نسبت با سایر «طرحهای صلح» اخیر درباره فلسطین تحلیل کند. مطالعهی دقیق متن همچنین نشان میدهد که ایالات متحده چگونه با بهرهگیری خلاقانه از رویهها و سازوکارهای شورای امنیت، نقش حقوق بینالملل را در ترسیم آینده غزه بهطور ریشهای محدود کرده است. این قطعنامه تنها یک ماه پس از برقراری تازهترین آتشبس به تصویب رسید. در نتیجه مجموعهای از مذاکرات منطقهای گسترده به رهبری ایالات متحده، نهتنها درگیریهای تمامعیار در دهم اکتبر متوقف شد، بلکه ترامپ نیز در ۲۹ سپتامبر «طرح ۲۰ مادهای» خود را اعلام کرد. این طرح به عنوان پیوست قطعنامه درج شده و خودِ قطعنامه نیز آن را تأیید کرده است؛ بدین معنا که دو متن عملاً باید در کنار یکدیگر و به صورت یک بسته واحد خوانده شوند. هر دو متن تصویری از «روز پس از» در نوار غزه ـ پس از آتشبس ـ ارائه میکنند که بر دو ستون محوری «حکمرانی» و «امنیت» استوار است؛ ستونهایی که با چارچوبهای زمانی و مالی بهغایت مبهم پشتیبانی میشوند.
حکمرانی
مهمترین نکته آنکه قطعنامه «یک مرجع حکمرانی انتقالی» برای غزه ایجاد میکند؛ نهادی باعنوان هیئت صلح که ریاست آن بر عهدهی خودِ دونالد ترامپ خواهد بود. این هیئت اختیارِ اعمال «کنترل حاکمیتی» بر نوار غزه را در دست خواهد داشت و مأموریتهای اصلی آن عبارت است از: بازسازی و نوسازی نوار غزه، آموزش و شکلدهی یک نیروی پلیس فلسطینی، تضمین امنیت سرزمینهای همجوار (یعنی مصر و اسرائیل)، بهویژه از طریق «خلع سلاح و برچیدن» نیروهای فلسطینی فعال در داخل غزه، نظارت بر ارائهی کمکهای بشردوستانه، و صدور مجوز برای فعالیتهای یک نیروی «اجرای صلح» باعنوان نیروی بینالمللی تثبیتساز. درحالیکه قطعنامه تصریح مینماید شورای امنیت «رسیدگی به موضوع» را همچنان در دستور کار خود نگه میدارد، اما کلیهی جنبههای مربوط به حکمرانی غزه عملاً در دستان خودِ هیئت صلح متمرکز شده است.
امنیت
نیروی بینالمللی تثبیتساز یک نیروی چندجانبه خواهد بود که از نیروهای نظامی چندین دولت نامشخص تشکیل میشود؛ با این احتمال که قطر، اندونزی، ترکیه، پاکستان و جمهوری آذربایجان در میان مشارکتکنندگان اصلی باشند. نام مصر و اسرائیل بارها در متن آمده و این دو کشور، تحت هدایت نهایی ایالات متحده (که باید به خاطر داشت بزرگترین دریافتکنندگان کمکهای آمریکا هستند)، بهعنوان بازیگران کلیدی امنیتی در این ساختار قرار گرفتهاند. نقش ویژه مصر احتمالاً از چهار عامل اساسی زیر ناشی میشود:
۱) تجربه مصر بهعنوان «قدرت اشغالگر پیشین غزه» (۱۹۴۸ تا ۱۹۶۷)؛
۲) پیشگامی آن در «عادیسازی روابط با اسرائیل» در سال ۱۹۷۹ بهعنوان نخستین دولت عرب؛
۳) ارائه «طرح صلح جایگزین» در اوایل سال برای مقابله با «طرح ریویرا»ی ترامپ که هدف آن «تخلیه اجباری جمعیت» غزه بود؛
۴) و موقعیت مصر بهعنوان تنها دولت عربِ «هممرز مستقیم» با نوار غزه.
نقش منحصربهفرد اسرائیل در این قطعنامه نیز از حضور واقعی نیروهای نظامی آن در داخل غزه (با تسلط بیش از ۵۰ درصدی) و از «ضرورت امنیتی مستمر» آن ناشی میشود؛ ضرورتی که خود «دلیل وجودی» شکلگیری نیروی امنیت بینالمللی تلقی شده است. بنابراین، «امنیت» در این چارچوب عملاً فقط ناظر به برداشتهای اسرائیلی از یک «ضرورت امنیتی کشسان و بیحد» است و نه امنیت فلسطینیانِ ساکن غزه. این امر را میتوان آشکارا در این واقعیت دید که اسرائیل، پس از آتشبس، حملات متعددی علیه غزه انجام داده که تنها در شش هفته نخست بیش از ۳۰۰ کشته بر جای گذاشته است.
عدم اشغال و پیامدهای متناقض
اگرچه «طرح ۲۰ مادهای» بهصراحت اعلام میکند که «اسرائیل غزه را اشغال یا الحاق نخواهد کرد»، اما پیامدهای هر دو متن چنین قطعیتی را نشان نمیدهد. بر اساس قطعنامه، نیروهای مصری و اسرائیلی نقش ویژهای در نوار غزه خواهند داشت و اسرائیل تنها زمانی ملزم به خروج خواهد بود که «هیئت صلح» قانع شود که «اصلاحات فلسطینی» تکمیل شده و «امنیت اسرائیل» تضمین شده است. علاوهبر این، قطعنامه عملاً بخشی از سرزمین غزه را بهطور دائمی در اختیار اسرائیل میگذارد؛ آن هم از طریق ایجاد یک «محیط امنیتی/نوار امنیتی» که کنترل آن به اسرائیل سپرده میشود.
بُعد زمانی
یک دوره دوساله مشخص برای مأموریت نهاد یا ساختار انتقالی قدرت در متن گنجانده شده است؛ دورهای محدود و روشن که در تضاد آشکار با «زمانبندی بینهایت کشسان» تشکیل دولت فلسطینی است که در متن صرفاً بهطور مبهم وعده داده شده است. هرچند زبان قطعنامه نوامبر نسبت به گذشته لحنی «قاطعتر» در بهرسمیت شناختن امکان نوعی «آیندهمندی استقلال فلسطینی» پس از احراز «پیشرفت اصلاحات» دارد، اما همچنان هیچ تضمینی برای فلسطینیان فراهم نمیکند. در هر مرحله ـ و همانند تجربه توافقات اسلو در دهه ۱۹۹۰ ـ «امنیت اسرائیل» برگ برندهای است که ترامپ میتواند بهطور نامحدود و بدون هیچ نظارت مؤثری از آن استفاده کند.
تأمین مالی
در قطعنامه، جزئیات مربوط به شیوه تأمین منابع مالی بسیار مبهم است. متن صرفاً اشاره میکند که «بانک جهانی» و «دولتهای اهداکننده» این پروژه عظیم بازسازی را تأمین مالی خواهند کرد؛ پروژهای که مصر در ماه مارس هزینه آن را ۵۳ میلیارد دلار برآورد کرده بود (که بیتردید تخمینی بهشدت کمتر از میزان واقعی است). در مقابل، زبان «طرح ۲۰ مادهای» لحنی خوشبینانهتر دارد و بهصراحت «دیکتاتوریهای خلیج فارس» را بهعنوان الگوهای اقتصادی و «خیرین» بالقوه میستاید: «طرح توسعه اقتصادی ترامپ برای بازسازی و احیای غزه از طریق گردهمآوردن هیئتی از کارشناسان تدوین خواهد شد؛ کارشناسانی که در ایجاد برخی از شهرهای مدرن و شکوفای خاورمیانه نقشآفرینی کردهاند. پیشنهادهای هوشمندانه سرمایهگذاری و ایدههای مهیج توسعهای بسیاری از سوی گروههای بینالمللی خوشنیت طراحی شدهاند و قرار است در جهت ترکیب چارچوبهای امنیتی و حکمرانی مورد بررسی قرار گیرند تا سرمایهگذاریهایی را که شغل، فرصت و امید را برای آینده غزه ایجاد خواهند کرد، جذب و تسهیل کنند.» (بند ۱۰)
جایگاه فلسطینیان: حضور در متن، غیبت در فرآیند
اگرچه فلسطینیان در هر دو متن (قطعنامه و طرح ۲۰ مادهای) حضور دارند، اما هیچ تلاشی برای توجیه یا کسب «مشارکت واقعی و گسترده» آنان در این فرایند صورت نگرفته است. باید به یاد داشت که فلسطینیان در سرزمینهای اشغالی از سال ۲۰۰۶ میلادی نتوانستهاند هیچ انتخاباتی برگزار کنند و «حماس» نیز عملاً و نظاممند از تمام برنامهریزیهای مربوط به «روز بعد از آتشبس» کنار گذاشته شده است. در قطعنامه، فلسطینیان در قالب چهار تصویر تقلیلیافته ظاهر میشوند:
۱. تروریستها- آنجا که قطعنامه به «ضرورت خلع سلاح زیرساختهای تروریستی» اشاره میکند؛
۲. فنسالاران غیرسیاسی-آنجا که از «ارائه خدمات روزمره» تحت نظارت نهاد یا ساختار انتقالی قدرت سخن میگوید؛
۳. نیازمندانِ کمک بشردوستانه- جمعیت غیرنظامی «به اندازه کافی رنج کشیده» و بنابراین اکنون «مستوجب دریافت کمک» معرفی میشود؛
۴. افسران پلیس- آنجا که فرض میشود آنان مجریان نظم و امنیت در چارچوب طراحیشده نهاد یا ساختار انتقالی قدرت خواهند بود.
به بیان دیگر، نقش فلسطینیان نه در قالب «کنشگران سیاسی واجد حق تعیین سرنوشت»، بلکه صرفاً در قالب موضوعاتی منفعل، امنیتیسازیشده یا تکنیکی تعریف شده است.
چه چیزهایی در قطعنامه وجود ندارد؟
آنچه فلسطینیان در آن بازنمایی نمیشوند، «کنشگران سیاسی» یا «اعضای یک جمعیت سیاسی» و «ملت در حال شکلگیری» است. عربستان سعودی تلاشهایی کرده بود تا اشارهای به «حق تعیین سرنوشت» در متن گنجانده شود؛ نه به عنوان یک حق غیرقابل تردید و بنیادین، بلکه صرفاً بهعنوان «امتیازی» که تنها در صورتی اگر روزی اصلاً رخ دهد و تنها زمانی «به دست میآید» که اسرائیل با آن موافقت کند. هیچگونه بهرسمیتشناسی «حق تعیین سرنوشت» بهعنوان یک «قواعد آمره» که برای هیئت صلح الزامآور باشد، وجود ندارد؛ چه رسد به آنکه برای خود شورای امنیت الزامآور تلقی شود. در واکنش به این ادبیات در قطعنامه ۲۸۰۳ شورای امنیت، مجمع عمومی سازمان ملل متحد روز بعد «قطعنامه کوتاه متقابلی» تصویب کرد که در آن بار دیگر «حق مردم فلسطین به تعیین سرنوشت، از جمله حق آنان برای داشتن دولت مستقل فلسطین» را تأیید کرد. با اینکه بیان و تکرار چنین قواعدی اهمیت دارد، اما مقایسه آن با «قدرت عظیم» قطعنامه شورای امنیت که تحت حمایت کامل ایالات متحده تصویب شده، تنها «نبودن هنجارهای بینالمللی» در این مقطع تاریخی را آشکارتر میسازد.
غیبت کامل سازوکارهای حقوق بینالملل، بهویژه سازوکارهای پاسخگویی
این فقدانِ بهرسمیتشناختن نقش حقوق بینالملل، در «نبود هرگونه سازوکار پاسخگویی» نیز منعکس است. معمولاً حتی در مختصرترین و شتابزدهترین قطعنامههای شورای امنیت درباره حکمرانی پسامنزاع، انتظار میرود «عدالت انتقالی» بهعنوان یک عنصر بنیادین در بازسازی اجتماعی و توانمندسازی جوامع برای ترمیمِ آسیبها، ذکر شود. اما در اینجا، فقط فراخوانهایی تهی برای «گفتوگو» مطرح شده است؛ آن هم بدون کوچکترین اشارهای به:
۱. برگههای بازداشت دیوان کیفری بینالمللی علیه «نتانیاهو» و «گالانت»،
۲. رسیدگیهای دیوان بینالمللی دادگستری علیه «اسرائیل» و «آلمان»،
۳. یا موج گسترده «کارزارهای جهانی و فعالیتهای حقوق بشری و مدنی» که پس از «نسلکشی غزه» سراسر جهان را فرا گرفته است. به بیان دیگر، قطعنامه تصویری از آینده ارائه میدهد که در آن «هیچ جایگاهی» برای حقوق بینالملل، مسئولیتپذیری، جبران خسارت، عدالت انتقالی یا حتی حداقلی از پاسخگویی وجود ندارد.
اگرچه تمرکز قطعنامه بر غزه است…
اگرچه تمرکز اصلی قطعنامه بر غزه است و بهناچار نیز باید چنین میبود، باتوجه به ابعاد گسترده و ویرانگر تخریب هرگونه تلاش برای صلح تنها در چارچوبی جامع امکانپذیر است؛ چارچوبی که «کرانه باختری» (شامل بیتالمقدس شرقی) را نیز در بر گیرد. این ضرورت اکنون بیش از هر زمان دیگری محسوس است؛ زیرا کرانه باختری طی دو سال گذشته شاهد خشونت بیسابقه شهرکنشینان، قتلها، شکنجهها، بازداشتها و غصب زمینها بوده است. قطعنامه با تفکیک گفتمانیِ غزه از کرانه باختری، برخلاف رویه تثبیتشده سازمان ملل عمل میکند؛ رویهای که همواره غزه، کرانه باختری و بیتالمقدس شرقی را یک «واحد سرزمینی غیرقابلتفکیک» تعریف کرده است؛ یعنی «سرزمین اشغالی فلسطین»، تا از این طریق زمینه تحقق «حق تعیین سرنوشت مردم فلسطین» را فراهم آورد.
این قطعنامه و سازوکار حاکمیتیِ ناشی از آن را چگونه باید تفسیر و ارزیابی کرد؟
این قطعنامه در پی آن است که رژیمی بالقوه غیرقانونی از الحاق سرزمینی نوار غزه را تحت حمایت ایالات متحده ایجاد کند. در انجام این کار، قطعنامه عملاً رأی دیوان بینالمللی دادگستری در ژوئیه ۲۰۲۴ را نیز نادیده میگیرد؛ رأیی که اسرائیل را ملزم میکرد از تمامی قلمرو سرزمین اشغالی فلسطین خارج شود. مجمع عمومی سازمان ملل نیز در پی آن، ۱۳ سپتامبر ۲۰۲۵ را بهعنوان «مهلت نهایی» برای این خروج تعیین کرده بود. اما نهتنها این تاریخ گذشته است و نیروهای اسرائیلی همچنان در سراسر سرزمینهای اشغالی مستقرند، بلکه اکنون شورای امنیت در پی مشروعیتبخشی به حضور نامحدود اسرائیل در بخشهایی از غزه و حضور دائمی آن در بخشهای دیگر است. این وضعیت، فتح و تصرف سرزمینی است، آن هم زیر چتر شورای امنیت و با حمایت شماری از رژیمهای عربی. همچون بسیاری از تلاشهای گذشته که نهایتاً بیثمر ماندند، اصلاً قابل تصور نیست که چنین متنی بتواند بستری برای «آشتی واقعی» یا «ترمیم» فراهم کند. در عوض، این قطعنامه ساختاری را ایجاد میکند که در آن ترامپ (احتمالاً با تونی بلر بهعنوان معاون خود) بر مجموعهای از دولتهای مسلمان که شاید بیمیل اما مطیعاند، نظارت خواهد کرد؛ دولتهایی که مأموریت دارند: غیرنظامیسازی و خلع سلاح مبارزان فلسطینی، و در عین حال بازسازی یکی از نابودشدهترین و آلودهترین سرزمینهای روی زمین را بر عهده گیرند
نظر شما :