مدیریت چندجانبه تنش در مخاصمات بینالمللی:
واکاوی حقوقی سازوکار هماهنگی تعارضزدایی در چارچوب فرایند بورگنشتوک
نویسندگان: دکتر محمدعلی صلحچی، دانشیار حقوق بینالملل دانشگاه علامه طباطبایی(ره) و وکیل پایه یک دادگستری و امیرحسین عسگری – پژوهشگر دکتری حقوق بینالملل عمومی دانشگاه تهران و پژوهشگر ارشد اندیشکده سرآمد
دیپلماسی ایرانی: در پی تشدید مخاصمات مسلحانه در جنوب لبنان و متعاقب برقراری آتشبس با اصرار دولت ایران در راستای ایفای تعهدات ناشی از تفاهمنامه آتشبس ایران – آمریکا و میانجیگری قطر و پاکستان، سازوکار عملیاتی موسوم به «سازوکار مدیریت منازعات» [1] ایجاد شد. این سازوکار بهعنوان یک کانال ارتباطی چندجانبه، امکان تبادل مستقیم اطلاعات میان ایالات متحده، جمهوری اسلامی ایران، دولت لبنان و سایر بازیگران ذینفع منطقهای را با هدف جلوگیری از درگیریهای ناخواسته و تثبیت آتشبس فراهم ساخته است.
اهمیت حقوقی این مکانیسم از چند جهت قابل توجه است. نخست، گردهمآوردن بازیگران دارای تعارض منافع در یک چارچوب هماهنگی مشترک، واجد آثار حقوقی و سیاسی قابل ملاحظهای است. دوم، ماهیت حقوقی نامعین این سازوکار و نسبت آن با تعهدات دولتها ذیل منشور ملل متحد، پرسشهای مهمی را در حوزه حقوق بینالملل عمومی مطرح میسازد. سوم، تأثیر احتمالی آن بر اعمال حاکمیت دولت لبنان بهعنوان دولت میزبان، مستلزم ارزیابی دقیق حقوقی است. بر این اساس، پرسش اصلی آن است که آیا چنین سازوکاری با اصول بنیادین حاکمیت، عدم مداخله و قواعد حاکم بر توسل به زور در نظام حقوق بینالملل سازگار است و در صورت مثبت بودن پاسخ، حدود و شرایط این سازگاری چیست.
مفهوم «هماهنگی جلوگیری از تعارض» به مجموعهای از ترتیبات عملیاتی اطلاق میشود که با هدف پیشگیری از تداخل ناخواسته عملیات نظامی، اشتباه در شناسایی اهداف یا تشدید غیرعمدی مخاصمات طراحی میشوند. این مفهوم در رویه بینالمللی سابقهای قابل توجه دارد و در دهههای اخیر از طریق خطوط ارتباطی اضطراری و سازوکارهای هماهنگی میان دولتها توسعه یافته است. نمونه بارز آن، پروتکل هماهنگی میان ایالات متحده و روسیه در سوریه طی سالهای ۲۰۱۵ و ۲۰۱۶ بود که عمدتاً بر تبادل اطلاعات پروازی و ایجاد کانالهای ارتباطی مستقیم متمرکز بود و بیشتر ماهیتی فنی و پیشگیرانه داشت تا آنکه واجد آثار حقوقی ناشی از یک توافق صلح یا شناسایی متقابل باشد. در مورد لبنان، دامنه موضوعی این سازوکار گستردهتر بوده و حوزههایی نظیر عملیات زمینی، رعایت مفاد آتشبس و خروج نیروها را نیز در بر میگیرد که بهتبع آن، پیچیدگیهای حقوقی بیشتری ایجاد میشود.
مبنای حقوقی این سازوکار را میتوان در تفاهمنامههای مرتبط با آتشبس جستوجو کرد که متضمن تعهداتی از قبیل توقف عملیات تهاجمی، احترام به تمامیت ارضی و حاکمیت لبنان و تنظیم وضعیت نیروهای خارجی است. هرچند تفاهمنامهها در مقایسه با معاهدات رسمی از جایگاه حقوقی متفاوتی برخوردارند، اما رویه معاصر بینالمللی نشان میدهد که در صورت احراز قصد طرفین برای ایجاد تعهد، میتوان برای آنها آثار الزامآور قائل شد. افزون بر این، ارزیابی مشروعیت چنین ترتیباتی باید در پرتو اصول بنیادین منشور ملل متحد صورت گیرد؛ از جمله ممنوعیت توسل به زور موضوع بند ۴ ماده ۲، حق دفاع مشروع مقرر در ماده ۵۱ و تعهد دولتها به حلوفصل مسالمتآمیز اختلافات مندرج در بند ۳ ماده ۲ و ماده ۳۳ منشور. از این منظر، سازوکار مزبور نباید به مشروعیتبخشی ضمنی به حضور غیرمجاز نیروهای خارجی یا محدودسازی حقوق شناختهشده دولتها در چارچوب دفاع مشروع منجر شود.
ماهیت حقوقی «سازوکار مدیریت منازعات» را میتوان در دو قالب تفسیر کرد. بر اساس تفسیر نخست، این سازوکار صرفاً یک آرایش موقت و فنی برای هماهنگی عملیاتی است که فاقد آثار حقوقی پایدار بوده و نقش آن به مدیریت خطرات ناشی از برخوردهای ناخواسته محدود میشود. بر اساس تفسیر دوم، در صورتی که رفتار و رویه طرفها حاکی از قصد ایجاد تعهدات حقوقی باشد، میتوان آن را نوعی موافقتنامه اجرایی تلقی کرد. در این زمینه، رویه دیوان بینالمللی دادگستری و نیز آثار کمیسیون حقوق بینالملل مؤید آن است که قصد و اراده طرفین، بیش از شکل ظاهری سند، در تعیین ماهیت حقوقی آن نقش تعیینکننده دارد.
از منظر کارکردی، این سازوکار دارای مزایای قابل توجهی است. کاهش احتمال بروز درگیریهای ناشی از سوءبرداشت یا اشتباهات عملیاتی، همسویی با اصول ضرورت و تناسب در حقوق بینالملل بشردوستانه و کمک به حفاظت از غیرنظامیان از جمله مهمترین این مزایا محسوب میشوند. افزون بر این، مشارکت دولت لبنان در فرآیند هماهنگی میتواند نشانهای از رعایت اصل رضایت دولت میزبان و احترام به حاکمیت ملی تلقی شود. این حضور فعالانه، ضمن آنکه حاکمیت لبنان را تقویت میکند، امکان بهرهمندی دولت این کشور از یک کانال ارتباطی چندجانبه را فراهم آورده و نشاندهنده رضایت ضمنی آن از این سازوکار به عنوان ابزاری برای تثبیت آرامش و کاهش مخاطرات امنیتی است. همچنین، رویه سازمان ملل متحد، از جمله در چارچوب قطعنامه ۱۷۰۱ شورای امنیت و مأموریت نیروهای موقت سازمان ملل در لبنان، مؤید پذیرش اشکال مختلفی از مکانیسمهای هماهنگی برای اجرای آتشبس است.
با این حال، چالشهای حقوقی قابل توجهی نیز وجود دارد. مهمترین چالش، احتمال مشروعیتبخشی ضمنی به وضعیتهای بالفعل (de facto) بهویژه در خصوص حضور نیروهای خارجی در قلمرو لبنان است. همچنین، مشارکت همزمان بازیگران متعارض در یک سازوکار مشترک میتواند مرز میان هماهنگی فنی و مداخله در امور داخلی را با ابهام مواجه سازد. فقدان شفافیت کافی درباره مفاد تفاهمنامهها و نبود سازوکارهای نظارتی مستقل نیز از منظر اصول پاسخگویی و حاکمیت قانون در حقوق بینالملل محل تأمل است.
بررسی تطبیقی نیز نکات مهمی را آشکار میکند. سازوکار هماهنگی میان ایالات متحده و روسیه در سوریه دامنهای محدودتر و عمدتاً فنی داشت، در حالی که مکانیسم مورد بحث در لبنان از ابعاد سیاسی و امنیتی گستردهتری برخوردار است. در مقابل، یونیفیل از پشتوانه حقوقی صریح شورای امنیت بهرهمند است، حال آنکه سازوکار جدید در فضایی از ابهام هنجاری و نهادی فعالیت میکند. همچنین، تجربه خطوط ارتباطی نظامی میان هند و پاکستان نشان میدهد که ایجاد کانالهای ارتباطی میتواند بدون تأثیرگذاری بر وضعیت حقوقی اختلافات موجود، نقش مؤثری در کاهش خطر تشدید تنش ایفا کند.
معیار اصلی ارزیابی مشروعیت این سازوکار را باید در تأثیر آن بر حاکمیت دولت لبنان جستوجو کرد. تا زمانی که دولت لبنان بهصورت فعال در فرآیند تصمیمگیری مشارکت داشته و اقدامات اتخاذشده مبتنی بر رضایت آن باشد، میتوان از مشروعیت این سازوکار بر پایه اصل رضایت دولت میزبان دفاع کرد. در غیر این صورت، خطر تضعیف حاکمیت ملی و وحدت فرماندهی نهادهای نظامی لبنان قابل تصور خواهد بود. همچنین، هرچند این مکانیسم میتواند در کوتاهمدت به کاهش نقضهای فنی آتشبس کمک کند، اما همزمان خطر عادیسازی وضعیت موقت و به تعویق افتادن راهحل سیاسی پایدار را نیز در بر دارد.
بر این اساس، میتوان نتیجه گرفت که سازوکار «هماهنگی جلوگیری از تعارض» در اصل با الزامات حقوق بینالملل ناسازگار نیست و میتواند بهعنوان ابزاری عملی برای مدیریت بحران و کاهش خطر تشدید مخاصمات مورد استفاده قرار گیرد. با این حال، مشروعیت و کارآمدی آن منوط به رعایت دقیق اصول حاکمیت دولت میزبان، شفافیت، پاسخگویی و نظارت مؤثر است. در این راستا، انتشار چارچوب کلی تفاهمنامهها، ارائه گزارشهای منظم به سازمان ملل متحد، ایجاد سازوکارهای نظارتی مستقل، تضمین مشارکت مؤثر دولت لبنان و تعیین افق زمانی و معیارهای مشخص برای خاتمه فعالیت این ساختار، از جمله الزامات ضروری برای جلوگیری از تبدیل یک تدبیر موقت به وضعیتی دائمی محسوب میشود. در صورت تحقق این شرایط، این مکانیسم میتواند نمونهای قابل توجه از دیپلماسی عملیاتی بحران در حقوق بینالملل معاصر و الگویی برای مدیریت مخاصمات پیچیده چندجانبه به شمار آید.
[1] عبارت deconfliction cell که در جریان مذاکرات بورگن اشتوک ابداع شد، به معنای سلول تعارضزدایی است اما در امور بینالمللی به سازوکاری موقت و موردی برای هماهنگی عملیاتی میان طرفهای درگیر اطلاق میشود که با هدف جلوگیری از برخوردهای ناخواسته، سوءمحاسبههای نظامی و تشدید غیرعمدی مخاصمات از طریق ایجاد کانالهای ارتباطی و تبادل اطلاعات محدود ایجاد میشود. اینگونه سازوکارها معمولاً فاقد شخصیت حقوقی مستقل بینالمللی بوده و بهخودیخود متضمن شناسایی یا مشروعیتبخشی به وضعیتهای موجود نیستند.
نظر شما :