ایالات متحده آمریکا، نظم‌های جهانی و بازتعریف قدرت

نویسنده: مرتضی بنانژاد، کارشناس ارشد مطالعات آمریکا

دیپلماسی ایرانی: درک پویایی‌های قدرت در نظام بین‌الملل مستلزم بازخوانی نظم‌های گذشته و حال است. یادداشت تحلیلی حاضر ، دو الگوی متمایز از نظم جهانی را بررسی می‌کند: الف) نظم سلسله‌مراتبی و رقابت قدرت‌های بزرگ [مشخصه دوران پیش از جنگ‌های جهانی و جنگ سرد] ب)نظم لیبرال و چندجانبه‌گرایی [برآمده پس از جنگ جهانی دوم]. همچنین به چرایی گذار میان این نظم‌ها و بازگشت برخی ویژگی‌های نظم کهن در دوران رقابت چین و آمریکا می‌پردازد. در این تحلیل و در ادامه، به ریشه‌های تغییر سیاست خارجی آمریکا، نقش سایر قدرت‌ها در این تحول، و جایگاه بریتانیا و برگزیت در این چشم‌انداز نوین توجه خواهد شد و در نهایت، به بررسی منافع آمریکا در هر دو نظم و تمایل این کشور به تغییر احتمالی  روند موجود می‌پردازد.

الف) نظم سلسله‌مراتبی و رقابت قدرت‌های بزرگ (Hierarchical Order & Great Power Competition)

در دوره پیش از جنگ جهانی اول، به ویژه در اوج قدرت امپراتوری بریتانیا در قرن نوزدهم، نظام بین‌الملل عمدتاً بر اساس یک نظم سلسله‌مراتبی و رقابت بی‌امان قدرت‌های بزرگ تعریف می‌شد. این نظم، از آموزه‌های واقع‌گرایی (Realism) در روابط بین‌الملل الهام می‌گرفت که جهان را صحنه‌ای برای بقای قدرتمندترین‌ها می‌دانست.

ویژگی‌های کلیدی این نظم:

۱- سلسله‌مراتبی و نابرابر: قدرت به شدت به نفع تعداد انگشت‌شماری از "قدرت‌های بزرگ" (Great Powers) متمرکز شده بود که در رأس هرم قدرت قرار داشتند و بیشترین نفوذ را بر تحولات جهانی اعمال می‌کردند.

۲- رقابت "بازی حاصل جمع صفر": روابط میان قدرت‌های بزرگ، بازی‌ای با حاصل جمع صفر (Zero-Sum Game) تلقی می‌شد؛ به این معنا که سود یک قدرت، لزوماً به زیان دیگری تمام می‌شد و رقابتی شدید بر سر نفوذ، قلمرو و منابع را دامن می‌زد.

۳- موازنه قوا (Balance of Power): برای جلوگیری از تسلط مطلق یک قدرت، کشورهای بزرگ پیوسته در پی ایجاد موازنه قوا از طریق ائتلاف‌های موقت و  افزایش توان نظامی بودند که البته بسیار ناپایدار بود و اغلب منجر به جنگ می‌شد.

۴- اولویت منافع ملی و حاکمیت مطلق: حاکمیت ملی مطلق (Absolute National Sovereignty) و منافع ملی، تعریف‌کننده اصلی سیاست خارجی بود و ابزار اصلی برای پیشبرد منافع، قدرت نظامی (Hard Power) بود.

۵- ضعف نهادهای بین‌المللی: نهادهای بین‌المللی قوی برای حل و فصل مسالمت‌آمیز اختلافات یا تنظیم قواعد مشترک وجود نداشتند.

ب) گذار به نظم لیبرال و چندجانبه‌گرایی (Liberal Order & Multilateralism)

دلیل تغییر نظم:

۱- هزینه‌های ویرانگر جنگ‌های جهانی: دو جنگ جهانی، به ویژه جنگ جهانی دوم، ابعاد بی‌سابقه‌ای از ویرانی و تلفات انسانی را به بار آورد و این احساس پدید آمد که رقابت بی‌محابای قدرت‌ها بدون وجود قواعد و نهادهای تنظیم‌کننده، به فاجعه منجر می‌شود.

۲-ظهور ایالات متحده آمریکا به عنوان ابرقدرت بلامنازع: آمریکا، با برتری اقتصادی و نظامی بی‌بدیل خود پس از جنگ، فرصت و توانایی رهبری در ایجاد یک نظم جدید را به دست آورد.

۳- نگرانی از گسترش کمونیسم و شوروی: ظهور اتحاد جماهیر شوروی به عنوان یک رقیب ایدئولوژیک و نظامی، آمریکا و متحدانش را به سمت ایجاد یک جبهه واحد و یک نظم منسجم‌تر برای مقابله با این تهدید سوق داد.

ویژگی‌های نظم لیبرال و چندجانبه‌گرایی:

این نظم، بر پایه اصول لیبرالیسم سیاسی و اقتصادی بنا شد و ایالات متحده نقش محوری در شکل‌دهی آن داشت.

۱- چندجانبه‌گرایی (Multilateralism): تأکید بر همکاری و هماهنگی بین چند کشور برای حل مسائل مشترک از طریق نهادهای بین‌المللی قدرتمند مانند سازمان ملل متحد (UN)، صندوق بین‌المللی پول (IMF)، بانک جهانی و سازمان تجارت جهانی (WTO).

۲- اقتصاد بازار آزاد: ترویج تجارت آزاد و سرمایه‌گذاری متقابل با دلار آمریکا به عنوان ارز ذخیره جهانی و رهبری در نهادهای مالی بین‌المللی.

۳-ترویج دموکراسی و حقوق بشر: این ارزش‌ها به عنوان مبانی ایدئولوژیک نظم ترویج شدند.

۴- ائتلاف‌سازی پایدار: شکل‌گیری ائتلاف‌های نظامی و سیاسی بلندمدت مانند ناتو (NATO) بر اساس ارزش‌ها و منافع مشترک برای تضمین امنیت جمعی (Collective Security).

۵- قدرت نرم و نفوذ فرهنگی: ایالات متحده به شدت از قدرت نرم (Soft Power) خود (فرهنگ عامه، ایدئولوژی دموکراتیک، سیستم آموزش عالی) برای جلب نفوذ و مشروعیت جهانی استفاده کرد.

اما چرایی بازگشت برخی ویژگی‌های نظم کهن بسیار مهم است که اصلی ترین دلیل ان به دوران رقابت چین و آمریکا و تغییر پارادایم در سیاست خارجی آمریکا در دوران کنونی و با تشدید رقابت میان ایالات متحده و چین برمی‌گردد. در واقع بسیاری از تحلیلگران روابط بین‌الملل معتقدند که جهان در حال حرکت به سمت نوعی نظم ترکیبی است که در آن، برخی ویژگی‌های نظم سلسله‌مراتبی و رقابت قدرت‌های بزرگ، دوباره ظاهر شده‌اند، حتی اگر نهادهای لیبرال هنوز پابرجا باشند. این تغییرات، ریشه‌های عمیقی در تحولات داخلی و خارجی ایالات متحده، به عنوان واضع و بنیانگذار نظم لیبرال، دارد. که یکی از ان تحولات تغیر سیاست خارجی امریکا است که آن هم تا حدود زیادی از تغیر رئیس جمهوری امریکا متاثر است. 

حال این سوال مهم  به ذهن متبادر می‌شود که چرا و چگونه سیاست خارجی آمریکا با تغییر رئیس‌جمهور تغییر می‌کند؟ در پاسخ باید گفت در ایالات متحده (برخلاف بسیاری از کشورهای غربی) اساساً، تغییرات در سیاست خارجی آمریکا با روی کار آمدن رئیس‌جمهوری جدید، یک پدیده پیچیده و چندوجهی است. گرچه نهادهای دیپلماتیک و بوروکراتیک (مانند وزارت امور خارجه، پنتاگون) دارای تداوم هستند، اما رئیس‌جمهوری به عنوان فرمانده کل قوا و رئیس دستگاه اجرایی، نقش محوری در تعیین جهت‌گیری‌های کلان سیاست خارجی دارد. این تغییرات ناشی از تفاوت‌های ایدئولوژیک و حزبی، دیدگاه‌های شخصی رئیس‌جمهوری و فشارهای داخلی است که همگی بر شکل‌گیری رویکردهای نوین تأثیر می‌گذارند.

و اینک سوال مهم تحلیلگران روابط بین الملل و ناظران سیاسی این است که سیاست خارجی دولت ترامپ که شدیدا تحت تأثیر شعار اول امریکاست چه تغیری نسبت به دولت های گذشته داشته است؛ به عبارت بهتر آیا شعار America First یک تغیر پارادیمی است یا یک تغیر استراتژیک و یا حتی تاکتیکی؟ در وهله اول باید تفاوت این مفاهیم در سیاست خارجی را بررسی کنیم. در واقع این مفاهیم تفاوت های بسیار ظریفی باهم دارند. 

تغییر تاکتیک، دگرگونی در روش‌های کوتاه‌مدت است؛ تغییر استراتژی، بازآرایی رویکردهای بلندمدت برای نیل به اهداف است؛ و تغییر پارادایم، تحولی بنیادین در جهان‌بینی و فلسفه کلی سیاست خارجی محسوب می‌شود. شعار دولت دونالد ترامپ نه یک تغیر تاکتیکی است و نه یک تغیراستراتژیک، بلکه یک تغییر پارادایمی بود وهست (Paradigm Shift). این سیاست، اصول بنیادین نظم لیبرال جهانی (مانند چندجانبه‌گرایی و جهانی‌گرایی) را به چالش کشید و آن‌ها را با اولویت مطلق منافع ملی تنگ‌نظرانه و رویکرد حاصل جمع صفر جایگزین کرد. این دگرگونی، به تضعیف نظم لیبرال و چندجانبه‌گرا و تقویت ویژگی‌های نظم سلسله‌مراتبی و رقابت قدرت‌های بزرگ در نظام بین‌الملل انجامید. این اتفاق به دلیل زیر سوال بردن نهادهای بین‌المللی توسط خود بنیانگذار نظم و تشدید رقابت با قدرت‌های نوظهور، مسیری را هموار کرد که در آن کشورها بیشتر به دنبال منافع صرفاً ملی خود باشند و جهان به سمت بلوک‌بندی‌های رقابتی و کاهش همکاری سوق یابد. به عبارت بهتر این تغییر نه صرفاً در تاکتیک‌ها، بلکه در فلسفه کلی سیاست خارجی آمریکا بود که رقابت را جایگزین همکاری و یک‌جانبه‌گرایی را بر چندجانبه‌گرایی ارجحیت می‌داد.حال سوال دیگر این است که ریشه‌های این تغییر سیاست خارجی و نقش آن در بازگشت نظم سلسله‌مراتبی چیست و چگونه است؟ در پاسخ باید گفت که ریشه این تغییر سیاست خارجی در آمریکا، صرفاً به شخص ترامپ محدود نمی‌شود، بلکه بازتابی از گرایش‌های عمیق‌تر داخلی و بین‌المللی بود که به تدریج به بازگشت ویژگی‌های نظم سلسله‌مراتبی منجر شد. خستگی از هزینه‌های رهبری جهانی، افزایش نابرابری‌های داخلی ناشی از جهانی‌شدن، و مهم‌تر از همه، ظهور قدرت‌های رقیب مانند چین که برتری آمریکا را به چالش می‌کشیدند، همگی دست به دست هم دادند. این تغییر نگاه در سیاست خارجی آمریکا، به عنوان واضع و بنیانگذار نظم لیبرال و چندجانبه‌گرایی، نقش حیاتی در تغییر نظم و بازگشت نظم سلسله‌مراتبی و رقابت قدرت‌های بزرگ داشت؛ چرا که با بی‌اعتمادی و کناره‌گیری از نهادهای بین‌المللی، مشروعیت آن‌ها را تضعیف و خلاء رهبری جهانی را ایجاد کرد. اما سوال کلیدی ومهم دیگر این است که آیا این روند در  دوره ریاست‌جمهوری بعدی آمریکا نیز  ادامه خواهد یافت؟

با توجه به شرایط داخلی آمریکا (چالش‌های اقتصادی، قطبی شدن سیاسی) و رقابت شدید با چین، احتمالاً بخش‌های کلیدی از رویکرد رقابتی و حتی عناصر یک‌جانبه‌گرایانه (به ویژه در قبال چین) در سیاست خارجی آمریکا ادامه خواهد یافت، حتی اگر رئیس‌جمهور بعدی رویکردی متفاوت از ترامپ داشته باشد.

اما اکنون این پرسش اساسی پیش می‌آید که آیا این نظم به دلایل قهری  و به دلیل مسائل ژئوپلیتیک اجتناب‌ناپذیر است، یا صرفاً ناشی از تغییر نگاه کلان در سیاست خارجی آمریکا به عنوان واضع و بنیانگذار نظم لیبرال و چندجانبه‌گرایی؟ در واقع، این روند نه صرفاً به دلیل مسائل ژئوپلیتیک (اگرچه نقش مهمی دارند) و نه صرفاً به دلیل تغییر نگاه کلان در سیاست خارجی آمریکا، بلکه به دلیل تعامل پیچیده هر دو عامل است. تغییر نگاه کلان (مانند "America First") خود برآمده از تحلیل‌های جدید از ژئوپلیتیک (ظهور چین) و همزمان، نارضایتی‌های داخلی بود. این یک چرخه بازخوردی است که در آن، تغییرات ژئوپلیتیکی بر تفکر سیاست‌گذاران تأثیر می‌گذارد و تغییر نگاه سیاست‌گذاران، بر پویایی‌های ژئوپلیتیک اثر می‌گذارد.

حال با توجه به مراتب نمی‌توان نقش سایر قدرت‌ها های اثر گذار را نادیده گرفت. نقش قدرت‌های دیگر (اتحادیه اروپا، روسیه، ژاپن و قدرت‌های نوظهور) در بازگشت به نظم سلسله‌مراتبی:

۱- اتحادیه اروپا: در تلاش برای "استقلال راهبردی" (Strategic Autonomy) از آمریکا و ایفای نقش مستقل‌تر در صحنه جهانی است که می‌تواند به معنای حرکت به سمت یک قطب جدید در یک نظم چندقطبی رقابتی باشد.

۲-روسیه: از دیرباز مخالف نظم لیبرال به رهبری آمریکا بوده و به دنبال احیای نفوذ خود در حوزه نفوذ سابق شوروی است که به وضوح نشان‌دهنده تمایل به بر هم زدن نظم موجود و بازگشت به منطق حوزه‌های نفوذ (Spheres of Influence) و رقابت قدرت‌های بزرگ است.

۳- ژاپن: به عنوان یک متحد کلیدی آمریکا، با تشدید رقابت آمریکا و چین و تهدیدات امنیتی در منطقه، به سمت تقویت توان نظامی خود و ایفای نقش فعال‌تر در موازنه قدرت در آسیا حرکت کرده است.

و اما قدرت‌های اقتصادی نوظهور (مانند هند، برزیل): این کشورها نیز به طور فزاینده‌ای به دنبال تأمین منافع ملی خود هستند و با پیوستن به ائتلاف‌های گوناگون یا رد آن‌ها، به پیچیدگی نظم سلسله‌مراتبی دامن می‌زنند.

این بازیگران، با تقویت توانایی‌های خود و پیگیری منافع مستقل، به پیچیدگی و تکه‌تکه شدن نظم جهانی کمک می‌کنند و هر کدام می‌توانند به عنوان یک قطب جدید در یک نظم سلسله‌مراتبی یا چندقطبی بالقوه عمل کنند. در این بین نقش بریتانیا به عنوان یک قدرت بزرگ جهانی و متحد استراتزیک امریکا در این بین جالب توجه است و باتوجه به مسله خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا و مسائل مربوط به آن طی سال‌های حاضر بررسی مسله برگزیت از این زاویه بیشتر قابل درک و فهم است. 

برگزیت و انطباق با تغییر نظم: آیا بریتانیا خواهان اعاده نظم سلسله‌مراتبی است؟

در این میان، نقش بریتانیا و تصمیم آن برای برگزیت (Brexit) از اتحادیه اروپا، نیز قابل تأمل است. بریتانیا که خود در گذشته واضع نظم سلسله‌مراتبی بود، اکنون با برگزیت در صدد انطباق با تغییر نظم جهانی و بازتعریف نقش خود در عصر رقابت ابرقدرت‌هاست. آیا می‌توان گفت بریتانیا خواهان اعاده آن نظم کهن است و برگزیت در راستای سند "بریتانیای جهانی" (Global Britain) در عصر رقابت، در آن جهت است؟

خروج از یک نهاد چندجانبه بزرگ (اتحادیه اروپا) می‌تواند تلاشی برای بازگشت به دوران نفوذ جهانی مستقل و نه صرفاً پیروی از چارچوب‌های چندجانبه‌گرایانه باشد که با نظم سلسله‌مراتبی همخوانی دارد. برگزیت تلاشی برای بازتعریف استراتژی جهانی بریتانیا در یک نظم در حال تحول بود که عناصری از هر دو گرایش را در خود دارد؛ بریتانیا می‌خواهد در عین حفظ روابط بین‌المللی، انعطاف‌پذیری بیشتری برای مانور در فضای رقابتی نوین داشته باشد. شاید بتوان گفت که سیاستمداران کارکشته بریتانیایی که همواره به زیرکی و دوراندیشی شهره ناظران بین المللی بودند با درک فعل و انفعالات نظام بین الملل در آینده، در زمان درستی مسله برگزیت را مطرح و در نهایت با هدایت و جهت دهی به افکار عمومی این کشور و رای آنان اجرا کردند. اما چگونه آمریکا منافع خویش را در نظم لیبرال تأمین می‌کرد و آیا خودخواسته تمایلی به بازگشت به نظم سلسله‌مراتبی دارد؟

در نظم لیبرال و چندجانبه‌گرایی، آمریکا منافع خویش را از طریق هژمونی لیبرال (Liberal Hegemony) تأمین می‌کرد؛ یعنی بدون نیاز به کنترل مستقیم، از طریق رهبری نهادهای بین‌المللی، تعیین قواعد بازی، و تسلط اقتصادی (دلار)، منافع خود را تضمین می‌کرد. این یک "هژمونی رضایت‌بخش" بود که در آن، سایر کشورها نیز از ثبات و رشد بهره‌مند می‌شدند.

و اما سوال دیگر این است که آیا آمریکا خودخواسته تمایلی به بازگشت به نظم سلسله‌مراتبی و بازی قدرت‌های بزرگ دارد، یا این مسئله اجتناب‌ناپذیر است؟ این یک سؤال کلیدی و محل مناقشه است. برخی معتقدند که آمریکا، به ویژه پس از پایان جنگ سرد و با ظهور چالش‌هایی مانند رشد چین، به این نتیجه رسیده است که نظم لیبرال، دیگر به اندازه کافی منافع مستقیم آمریکا را تضمین نمی‌کند. در نتیجه، به طور خودخواسته به دنبال بازگشت به یک بازی قدرت‌های بزرگ‌تر و رقابتی‌تر است تا به طور مستقیم‌تر و با اعمال قدرت بیشتری منافع خود را تأمین کند. این دیدگاه، سیاست‌های ترامپ را به عنوان یک نمونه افراطی از این تمایل می‌بیند. اما گروهی دیگر از تحلیلگران بر این باورند که این بازگشت به نظم سلسله‌مراتبی، بیشتر اجتناب‌ناپذیر است تا خودخواسته. رشد سریع چین به عنوان یک رقیب نظامی و اقتصادی، و اقدامات تهاجمی روسیه، ماهیت ژئوپلیتیک جهان را به گونه‌ای تغییر داده که رقابت اجتناب‌ناپذیر شده است. حتی اگر آمریکا مایل به حفظ نظم لیبرال باشد، ظهور این رقبا و تمایل آن‌ها به زیر سوال بردن نظم موجود، آمریکا را به اتخاذ رویکردهای رقابتی‌تر (که شبیه به ویژگی‌های نظم سلسله‌مراتبی است) مجبور کرده است.

احتمالاً هر دو دیدگاه تا حدی درست هستند. برخی در آمریکا (به ویژه در طیف‌های ملی‌گرا و واقع‌گرا) به طور خودخواسته به دنبال بازگشت به رقابت قدرت‌ها هستند، در حالی که دیگران این روند را نتیجه اجتناب‌ناپذیر تحولات ژئوپلیتیکی و به انطباق با آن مجبور می‌دانند. این تنش در درون سیاست خارجی آمریکا، آینده نظم جهانی را پیچیده‌تر و نامشخص‌تر از همیشه می‌کند.